Associazione "Diritti umani - Sviluppo umano" di Padova e Associazione "Antigone"

Il difensore civico per le carceri

Prima di cominciare con il mio intervento credo di fondamentale importanza fare un quadro storico della realtà contemporanea portoghese. Dal mio punto di vista ciò dovrebbe aiutare a meglio comprendere il sistema di difesa dei diritti umani e del controllo dell’azione della Polizia.

Sebbene io non sia uno storico ma un magistrato con alla spalle un’attività professionale di circa 28 anni, posso dire, senza ombra di dubbio, che il Portogallo ha vissuto per circa 50 anni, dal 1924 al 1976, sotto un regime dittatoriale caratterizzato nella sua essenza dal divieto di qualsiasi forma di democrazia. Fino al 1974 il popolo portoghese ha vissuto sotto un sistema che proibiva i partiti politici, la libertà di stampa e le altre forme di manifestazione del pensiero, con una polizia politica e con la proibizione dell’accesso delle donne in alcune aree sociali e professionali come la carriera militare, la magistratura e la diplomazia. Il popolo portoghese considerava le forze di sicurezza esistenti come supporto del governo e del sistema in quanto orientate a mantenere l’ordine e la sicurezza, in un’ottica essenzialmente repressiva. Non esisteva formazione delle forze di polizia e il personale era costituito da militari o ex militari. La legge proteggeva i comportamenti della polizia e addirittura ne copriva le responsabilità penali di fronte ai tribunali attraverso un istituto chiamato "garanzia amministrativa". Questa situazione è durata più o meno mezzo secolo. Importanti personalità, di differenti aree del paese cui appartengo, hanno subìto le conseguenze di tale sistema e, come molti altri cittadini, hanno ancora presente nelle loro menti tale incubo. È quindi naturale che coloro che oggi hanno responsabilità politiche nell’amministrazione della "res publica" cercano di adottare soluzioni volte a realizzare un efficace controllo dei comportamenti della polizia e un’intransigente difesa dei diritti umani, soprattutto dell’uomo comune, del cittadino, nazionale o straniero, residente o passeggero, della persona, senza alcuna discriminazione.Come esempio mi vengono in mente i versi di un poeta, attualmente deputato Manuel Alegre che a quel tempo scriveva : "Persino nella notte più triste dei tempi di schiavitù c’è sempre qualcuno che resiste, c’è sempre qualcuno che dice no". Un cantante portoghese cantava questi versi e altri dello stesso poeta : "Vengo per dirvi che non ho paura, la verità è più forte delle catene ". Questo era un poeta della resistenza del mio paese. Il 25 aprile 1974, a seguito di una rivoluzione interna il Portogallo diventa una nazione democratica, uno Stato di diritto. Ciononostante va sottolineato che dopo 23 anni di democrazia fortemente voluta e partecipata da parte dei cittadini del mio paese, l’immagine che i portoghesi hanno della loro polizia è ancora intrisa della memoria storica, fatto che spiega lo sforzo che è stato fatto di migliorare la qualità dell’azione della polizia e la relazione tra il personale di polizia e i cittadini. Sebbene io non sia un politico e non ricopra una carica politica nel vero senso del termine, è abbastanza chiaro nel suo programma che il governo ha dedicato, sviluppato e messo in pratica un progetto di profondo cambiamento delle forze di polizia, dei suoi modelli di comportamento e delle pratiche e dei controlli al fine di difendere i diritti fondamentali dei cittadini, senza perdite di efficacia e di autorità delle forze di polizia e dello Stato. Uno sforzo positivo che è stato portato avanti per un corretto svolgimento delle azioni di polizia nel contesto di un sistema democratico quale è il Portogallo oggi. Il controllo della legalità e del comportamento della polizia.Con la rivoluzione del 25 aprile 1974 tutto è cambiato. La Costituzione portoghese del 1976 definisce il Portogallo una Repubblica basata sulla dignità dell’essere umano (art. 1).Sancisce il diritto inviolabile all’integrità personale, morale e fisica (art. 25).Stabilisce il diritto alla libertà e alla sicurezza e il divieto della pena di morte (artt. 27 n. 1 e 24).Impone l’interpretazione dei precetti costituzionali e legislativi che riguardano i diritti fondamentali in conformità con la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (art. 16 n. 2). Stabilisce il principio dell’applicazione diretta e vincolante dei precetti costituzionali che riguardano i diritti, le libertà e le garanzie alle entità pubbliche e private (art. 18 n. 1).Il compito della polizia è definito a livello costituzionale nel modo seguente : "Il compito della polizia è difendere la legalità democratica e i diritti dei cittadini (art. 272). È previsto in questo stesso testo costituzionale che le misure di polizia non possono essere usate oltre ciò che è strettamente necessario e che la prevenzione contro i crimini, anche per i crimini contro la sicurezza dello Stato, può essere fatta nel rispetto dei diritti, delle libertà e delle garanzie dei cittadini. Anche i tribunali integrati dai giudici, dai pubblici ministeri e dai magistrati hanno rilevanza costituzionale e sono autonomi e indipendenti dal potere politico. In base al dettato costituzionale il pubblico ministero deve difendere la legalità democratica e ha l’esercizio esclusivo dell’azione penale. La magistratura fa riferimento a un Consiglio superiore formato da membri eletti delle varie categorie professionali, da rappresentanti scelti dai gruppi parlamentari e da due personalità di riconosciuto merito scelti dal Ministero della Giustizia. Il Consiglio superiore è presieduto dal Procuratore Generale della Repubblica, un cittadino scelto dal Presidente su proposta del Primo Ministro, che è incaricato delle indagini sui crimini anche quando sono promosse dalla polizia. Perciò il potere giudiziario è indipendente e ciò rappresenta uno dei pilastri del controllo dell’attività della polizia. Quindi gli eventuali crimini commessi dalla polizia sono di competenza dei tribunali e delle leggi ordinarie. Una prova significativa di come il sistema funziona è rappresentato da quanto la Suprema Corte di giustizia scrive in una sua decisione : "Si può dire che il barometro di un autentico stato di diritto è dato dal modo in cui la polizia agisce nei confronti dei suoi cittadini". Seguendo ancora il dettato costituzionale, il codice di procedura penale portoghese considera nulle le prove ottenute con la tortura, forme di coercizione, altre forme di offesa all’integrità fisica e morale della persona, interferenze abusive nella vita privata. Inoltre, quando nel corso di un’indagine sorge il dubbio su atti che, in un qualche modo, possono riguardare diritti fondamentali dei cittadini, è assolutamente necessario l’intervento del giudice. In base al dettato costituzionale (art. 31) il Portogallo esiste l’istituto dell’ "habeas corpus" che consente un immediato apprezzamento giudiziario (otto giorni) delle situazioni di abuso di potere in caso di arresto o detenzione illegale. Tale istituto può essere richiesto da qualsiasi cittadino in possesso di diritti politici o dalla persona interessata.

Dopo la rivoluzione il Portogallo ha istituito la figura dell’Ombudsman che oggi ha un rilievo costituzionale (art. 23). È un’istituzione simile a quella esistente in altri paesi. Ogni cittadino può rivolgervisi e indirizzare reclami riguardo ad azioni od omissioni da parte dei poteri pubblici, compresa la polizia. L’Ombudsman fa una valutazione di tali istanze, anche se non ha un potere decisionale, attraverso procedure informali e formula raccomandazioni volte alla prevenzione e riparazione delle ingiustizie. È un organo indipendente presieduto da una persona nominata dal Parlamento. Il sopraccitato art. 23 della Costituzione è situato nella parte riguardante i diritti e i doveri fondamentali e questo è significativo. Anche l’Ombudsman è un pilastro del controllo dell’attività della polizia. Le forze di polizia più importanti in Portogallo sono tre. Una di esse è una polizia civile specializzata nelle indagini sul crimine che dipende dal Ministero di Giustizia e che agisce alle dipendenze della Magistratura e del Pubblico Ministero. Il controllo dell’attività di questa Polizia giudiziaria appartiene all’ufficio del Procuratore generale della Repubblica. Ci sono poi due polizie di pubblica sicurezza di competenza del Ministero degli Interni che si occupano di indagini sul crimine per un totale di circa 43.000 elementi. L’una ha natura civile e ambito nazionale ed è strutturata in modo verticale e amministrata da un Comandante generale in capo che, fino alla legge n. 2-A/96 del 13/01/96, era un generale dell’esercito. In base a tale atto il governo consente la nomina di un civile cosicché oggi la polizia non è più diretta da un militare ma da un pubblico ufficiale. L’altra, che opera sempre in ambito nazionale, ha una natura militare simile a quanto accade in Spagna, Italia e Francia e agisce come forza di sicurezza sotto il controllo del Ministro degli Interni e come forza militare sotto il controllo del Ministro della Difesa. All’interno di queste due forze di polizia è previsto un sistema interno di controllo delle attività e del personale costituito da ispettori. Per ricapitolare abbiamo tre tipi di controllo delle forze di polizia: il controllo dei tribunali e della magistratura ; il controllo dell’Ombudsman e il controllo interno a tali forze. Questo il motivo per cui abbiamo cominciato a lavorare nell’Ispettorato generale degli Interni.

Ispettorato generale dell’amministrazione interna (IGAI)

L’IGAI è stato creato con legge n. 227/95 dal precedente governo. Nel preambolo di tale legge si legge : "... il Ministro ha rappresentato la necessità della creazione di un servizio di verifica e ispezione rivolto soprattutto al controllo della legalità, alla difesa dei diritti dei cittadini e a una migliore e più rapida amministrazione della giustizia disciplinare in situazioni di maggiore rilevanza sociale". Il verificarsi di episodi ad opera delle forze di sicurezza, quali l’uso delle armi da fuoco e all’interno dei luoghi di detenzione, episodi che violavano i diritti fondamentali dei cittadini, rendeva necessario un nuovo e diversificato sistema di controllo. È stato però un nuovo governo che ha reso operativo l’IGAI, quale parte del suo programma in cui si può leggere : "Realizzazione di soluzioni istituzionali e procedure atte ad assicurare nell’amministrazione un controllo effettivo dell’osservanza della legalità, dei diritti dei cittadini e degli interessi legittimi e del risarcimento della legalità violata".

Il 26/02/96, nel discorso inaugurale dell’Ispettorato generale, il Ministro degli Interni ha definito le caratteristiche dell’IGAI nel modo seguente : "Durante gli ultimi dieci anni non c’è un solo organo di ispezione e verifica che abbia funzionato nell’ambito del Ministero degli Interni. Ed è in tale ministero che i servizi e le forze che esercitano un ruolo importante nella caratteristica importante dell’IGAI quale contributo a un processo di modernizzazione civica, professionale, istituzionale e culturale nel settore della sicurezza interna che il popolo portoghese chiede, attende e merita".

L’IGAI nasce in questo contesto e si trova di fronte ad accuse di violazione dei diritti fondamentali dei cittadini ad opera delle forze di polizia, accuse avanzata a livello esterno da organizzazioni quali Amnesty International e dal CPT. Così questa nuova istituzione si trovò a dover partire da zero. Era esterna alle forze di polizia e il suo Ispettore generale era ed è ancora dipendente dal Ministero degli Interni. Il Portogallo ha cominciato con l’avere un controllo interno delle forze di polizia, un controllo parlamentare ad opera dell’Ombudsman, un controllo da parte del potere giudiziario e ora, un controllo con un’altra efficacia, un controllo esterno alle forze di sicurezza che dipende dal Ministro degli Interni. L’Ispettorato generale si caratterizza per un elevato grado di controllo con autonomia tecnica e amministrativa, che opera in stretto contatto con il Ministro. L’Ispettore generale, normalmente un magistrato, dipende direttamente dal Ministro ma ciò non interferisce con le sue funzioni di controllo. L’IGAI ha un vice-ispettore generale, attualmente una donna magistrato, un ufficio di controllo e supervisione costituito da 23 persone che vi operano per periodi di tre anni e che presentano varie competenze e conoscenze correlate alle attività oggetto di verifica. Attualmente vi lavorano 14 persone : due magistrati, quattro Pubblici ministeri, tre ispettori di polizia giudiziaria (area Interpol e criminalità organizzata e colletti bianchi), due ufficiali del College universitario di Polizia, un ufficiale superiore della Guardia nazionale, un alto impiegato della pubblica amministrazione e un ispettore delle Finanze. L’IGAI ha anche un dipartimento di affari interni (DAI) diretto da un magistrato. Opera alle dipendenze dell’Ispettore generale e ha il controllo dell’attività investigativa dell’IGAI. Quest’ultimo ha anche un nucleo di supporto tecnico. Per quanto riguarda le competenze, l’IGAI effettua controlli su tutti i servizi del Ministero degli Interni, dei governi civili e delle organizzazioni che svolgono attività di sicurezza privata.Spetta all’IGAI il controllo dell’adempimento delle leggi tenendo in mente il buon funzionamento dei servizi, la difesa degli interessi dei cittadini, la salvaguardia dell’interesse pubblico e il risarcimento della legalità violata. Esso ha il compito di compiere ispezioni straordinarie, esaminare reclami e accuse di violazione della legalità, effettuare inchieste e valutazioni, avviare di propria iniziativa procedimenti di inchiesta e, su decisione ministeriale, indagini e procedimenti disciplinari nei confronti di persone delle forze di sicurezza che con il loro comportamento abbiano violato i diritti fondamentali dei cittadini. L’IGAI si occupa dei casi più gravi: maltrattamenti da parte della polizia, tortura, lesioni personali e morte dei cittadini. Controlla anche i procedimenti effettuati all’interno delle forze di polizia per situazioni meno gravi. Ha competenza in materia di studio e suggerimenti per il miglioramento della qualità dell’azione della polizia e offre un supporto tecnico al Ministero soprattutto per quanto riguarda le risposte a questioni poste da organizzazioni internazionali e nazionali perla difesa e la tutela dei diritti umani. L’IGAI non ha competenza in materia di indagini su eventuali reati ma deve informare immediatamente l’ufficio del Procuratore generale di situazioni che potrebbero configurare un reato. Se gli viene richiesto può cooperare con gli organi investigativi per la raccolta delle prove. È importante chiarire che nel nostro sistema il procedimento disciplinare è autonomo rispetto al procedimento penale per la differenza degli interessi violati e senza che con ciò venga violato il principio del "ne bis in idem". Perciò un singolo fatto può essere soggetto a due valutazioni, quella della giustizia disciplinare e quella della giustizia penale. Nel suo operato l’IGAI è tenuto al rispetto del principio di legalità e al criterio della rigorosa obiettività.

Ha stabilito che la polizia deve essere efficace ma questa efficacia ha come limiti i diritti fondamentali dei cittadini. All’inizio l’IGAI ha visitato tutti i luoghi di detenzione del paese per verificarne lo stato in termini di rispetto della dignità delle persone ivi recluse. A seguito di tale attività sono stati chiusi nove carceri e sono stati avviati lavori di ristrutturazione in diciassette di essi. Non dobbiamo dimenticare che in Portogallo le stazioni di polizia sono luoghi dove la permanenza delle persone arrestate può durare al massimo 48 ore. Dopo la pubblicazione del rapporto del CPT sulle condizioni detentive in Portogallo, l’IGAI ha verificato l’adempimento delle raccomandazioni, presentando anche delle proposte al Ministro, in particolare rispetto alle celle del Comando di Polizia di Lisbona che, pur non potendo essere ricostruite per gli alti costi sono state però ristrutturate con un netto miglioramento della situazione. Sulla questione dei luoghi di detenzione e loro dignità, da gennaio a oggi, l’IGAI ha visitato circa duecento posti e stazioni di polizia per verificare la carenza di materiali ; per controllare gli ambienti e fare un’analisi del rispetto delle raccomandazioni internazionali in materia e delle decisioni risultanti dall’attività dello stesso IGAI in merito alla prevenzione degli abusi di autorità, detenzione illegale e rispetto dei diritti umani dei cittadini. A seguito di tali ispezioni e in base a una successiva decisione ministeriale ora ogni posto di Polizia ha un registro su cui vengono annotate tutte le persone arrestate e fermate e deve comunicare via fax l’arresto delle stesse al magistrato competente nel più breve tempo possibile. Sono stati così installati dei fax in circa 250 posti e stazioni di polizia. In questo modo si garantisce un controllo della durata della detenzione e delle cause. Sono stati chiusi inoltre circa 117 posti e stazioni di polizia. È stato anche proposto e approvato dal Ministro un sistema di controllo degli strumenti che causano contusioni e tagli e anche delle armi che dovrebbero essere poste in luoghi non visibili o lontani dalle aree di detenzione. Dal momento che molti posti di polizia non sono sufficientemente dignitosi è stato proposto di chiuderne alcuni, di ristrutturarne altri e di costruirne di nuovi in base ai criteri definiti dal CPT. A tale proposito vorrei parlare di due esempi, la nuova stazione di polizia di Benfica a Lisbona e della Guardia nazionale a S. Joao da Pesqueira, che rispettano tutti i requisiti richiesti. Nella sua azione riguardante il pieno rispetto dei diritti umani e secondo le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali, l’IGAI ha presentato al Ministro una proposta per la disciplina dell’uso delle armi da parte delle forze di polizia. Sempre in questa area esiste una decisione ministeriale che ha avanzato delle proposte secondo le raccomandazioni del CPT sui luoghi di detenzione relativamente all’illuminazione, al materiale sanitario e altri elementi in nome della dignità dei prigionieri e della sicurezza. Il progetto è ora sottoposto alla valutazione del CPT. Poiché il Portogallo ha minoranze culturali frutto non solo del processo di decolonizzazione dell’Africa ma anche comunità storiche gypsy, l’IGAI ha presentato all’Alto commissariato per l’immigrazione e le minoranze etniche e al Comando generale della Guardia nazionale un progetto di intervento specifico di polizia per queste comunità sulla base del principio di uguaglianza, tradotto in termini di parità di trattamento ma che tenga conto delle differenze e delle specificità di tali comunità. Il progetto è in fase di attuazione. Sebbene sia prematuro fare una valutazione dell’attività dell’IGAI, posso dire che nelle circa duecento visite effettuate non sono state verificate violazioni dei diritti umani. Se è vero che nel 1996 sono accaduti degli episodi gravi, tre dei quali si sono conclusi con la morte di cittadini a seguito di un’azione della polizia con fucili, e che ci sono state denuncie di maltrattamenti e di violenze da parte della polizia, nel 1997 finora non ci sono state denuncie del genere da parte di cittadini o della stampa. Durante questo anno l’IGAI ha verificato solo un episodio mortale avvenuto nel corso di un’attività di polizia a seguito di un’azione criminale.

Nel ringraziare Antonio Rodrigues Maximiano voglio anche ringraziare il Provveditore Dott. Orazio Faramo che è appena arrivato insieme al Direttore Generale dell’Amministrazione penitenziaria Dott. Margara e colgo l’occasione per spiegare i lavori successivi del convegno. Avremo altre due relazioni del Prof. Feest e del Dott. Mona. Ci saranno quindi le conclusioni di questa prima sessione finalizzate a individuare il quadro di riferimento internazionale prendendo spunto da esperienze comparate e dalla normativa internazionale, conclusioni tratte dal Prof. Franco Maisto. Abbiamo visto la situazione del Portogallo. Per quanto riguarda l’Italia la situazione è in evoluzione in quanto c’è un progetto di legge di istituzione del difensore civico nazionale presentata dal Prof. Lucio Strumendo che è primo firmatario, un progetto di legge presentato dal coordinamento dei difensori civici regionali. Una situazione che è in evoluzione perché nella discussione in Bicamerale è stato previsto nella bozza sul sistema delle garanzie anche la costituzionalizzazione del difensore civico. Noi abbiamo colto un po’ fortunosamente questa circostanza per poterci introdurre sui temi della difesa civica applicata alle condizioni di detenzione. Abbiamo visto la situazione portoghese ma l’esperienza comparata ci offre modelli assolutamente diversificati : c’è il modello norvegese che è unico su base nazionale e non è specifico sulle condizioni di detenzione, bensì riguarda tutti i casi di cattiva amministrazione ; c’è l’esperienza finlandese in cui l’Ombudsman è di nomina parlamentare e dove c’è un assistente dell’Ombudsman che si occupa esclusivamente di questioni di polizia e di affari inerenti gli istituti di pena. Di recente è stato istituito l’Ombudsman in Ungheria e in Slovenia. Ora invece vediamo la situazione tedesca molto simile a quella italiana dove non esiste ancora un difensore civico penitenziario, dove c’è una forte tradizione di tipo giurisdizionale per quanto riguarda il sistema dei controlli. È un sistema che, anche nella organizzazione degli uffici di sorveglianza, è molto simile a quello italiano. Per questo cedo la parola al Prof. Johannes Feest, docente di criminologia giuridica presso l’Università di Brema.