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La legge Smuraglia di Carlo Alberto Romano (Ass. "Carcere e territorio" di Brescia)
I dati del Ministero della Giustizia parlano chiaro: il lavoro penitenziario, sia infra moenia, sia extramurario, è in costante calo e, se le cause di tale situazione estremamente preoccupante ai fini del recupero del reo vanno individuate nel notevole aumento di detenuti nel giro di un decennio, nonché nella crisi occupazionale generalizzata, non si possono sottacere, come concause altrettanto certe, il mutamento delle capacità professionali richieste dal nuovo mercato del lavoro in continua trasformazione e i profondi mutamenti avvenuti nei contratti di lavoro. La legge 193 del 2000 (cosiddetta legge Smuraglia) ne ha preso atto. Pare opportuno, dunque, analizzarne i contenuti , che, sulla carta, risultano sicuramente rilevanti. Viene ampliata la categoria delle cosiddette persone"svantaggiate", con l’inclusione delle persone detenute o internate negli istituti penitenziari, per le quali è introdotto un sistema di aliquote contributive ridotte in relazione alle retribuzioni corrisposte, nella misura percentuale individuata ogni due anni con decreto del Ministro della Giustizia di concerto con quello del Tesoro, Bilancio e Programmazione economica, con possibilità di prolungare tali sgravi contributivi nei sei mesi successivi alla fine dello stato di detenzione. In merito, Casciato sostiene che "nonostante un apprezzabile intento del legislatore, permane tuttavia il carattere puramente temporaneo delle agevolazioni in questione". (1) Nel contempo è mantenuto l’azzeramento dei contributi dovuto agli ammessi alle misure alternative che svolgono attività lavorative all’esterno dell’istituto di pena. Chi scrive, in proposito, sottolinea la bontà del provvedimento che "finalmente formalizza l’inclusione dei detenuti e degli internati nelle categorie dei soggetti svantaggiati", (2) ma non comprende il motivo dello sdoppiamento contributivo, dal momento che per categorie più svantaggiate vanno intese proprio quelle incluse nel regime meno favorito, con riferimento cioè "ai condannati sic et simpliciter, nonché agli ex internati in O.P.G.". (3) Si manifesta parimenti critica, nei confronti del doppio regime contributivo per le Cooperative sociali, Casciato, non individuando quale "ratio" "abbia spinto il legislatore ad inserire all’interno di una normativa destinata a favorire il lavoro penitenziario una disposizione che preveda un regime meno favorevole per siffatta categoria di soggetti, rispetto a quanto previsto per le cooperative sociali nella loro generalità". (4) A parere nostro risulta, invece, "più comprensibile e condivisibile……l’estensione delle agevolazioni contributive ad aziende pubbliche o private che organizzino attività produttive o di servizi, inframurarie, impiegando persone detenute o internate, seppure nel regime di sgravio più limitato". L’entità degli sgravi, in tal caso, viene determinata annualmente, entro il 31 maggio, di concerto fra i Ministri della Giustizia, del Lavoro, del Tesoro e delle Finanze. Continuando nell’analisi della legge, va menzionata la modifica dell’art. 20 della legge luglio 1975 n. 354 con l’aggiunta di un comma che consente alle Amministrazioni penitenziarie, centrali o periferiche, di stipulare convenzioni con soggetti pubblici o privati o con Cooperative sociali che intendano offrire ai detenuti opportunità di lavoro. In tale comma vengono pure disciplinati l’oggetto, le condizioni dell’attività lavorativa e il trattamento retributivo. Un cenno è d’obbligo a quello che pare il limite maggiore della legge: la cifra stanziata dallo Stato (nove miliardi di vecchie lire). Al riguardo, Costa sostiene: "Sarebbero, infatti, necessari, almeno per un periodo iniziale, investimenti tali da permettere ai singoli istituti penitenziari di potersi dotare degli strumenti necessari per svolgere le diverse attività economiche".(6) L’Autore, pertanto, in base a quanto stabilito dalla Legge Smuraglia con la modifica dell’art. 20 della Legge 354/75, ipotizza ed auspica la trasformazione dei " medesimi istituti penitenziari in soggetti economici, capaci di stare sul mercato e, come tali, anche capaci di ritrovare sul mercato stesso le risorse necessarie per operare, riducendo l’onere a carico dello Stato e, quindi, della collettività". (7) I tanto attesi decreti attuativi della legge prevedono, per il triennio 2000-2002, uno stanziamento di 2.582.284, 5 euro l’anno per sgravi contributivi e 2.065.827, 6 euro, durante il triennio, per crediti d’imposta. Agesol, però, afferma che: "La somma stanziata nella Finanziaria 2001 è già esaurita e non si hanno notizie certe su quali imprese - sia profit e no profit - beneficeranno delle agevolazioni previste". (8) Per questo è stato diramato un ’appello, rivolto al Governo e ai parlamentari lombardi, affinchè sia introdotta una copertura economica alla legge Smuraglia anche nella Finanziaria del 2003. Il D.A.P. dal canto suo ha ribadito che uno specifico appostamento è stato creato sul bilancio dello Stato, e pertanto, la copertura della L. 193 è da considerarsi a regime. Lo stesso propositore, il senatore Smuraglia, nel 2002, commentando il ritardo applicativo della legge, asseriva che: "Stiamo attraversando una fase di ulteriore stallo", (9) dovuto ad un frainteso senso della sicurezza, nutrito da tanti politici e da tanti cittadini. Egli precisa come esistano associazioni che stanno svolgendo un importante lavoro di sensibilizzazione dei cittadini nei confronti del problema carcerario, ma si tratta di un compito non facile, poiché "occorre comprendere che la repressione non produce sicurezza, ma altra delinquenza".(10) Anche Colmegna ha avuto modo di affermare che i decreti in questione "hanno implicazioni di natura fiscale e contributiva molto forte". (11) Vitali sostiene però che "nella lettura dei decreti ministeriali occorre sempre tener presente che sono fonti secondarie, cioè decreti di attuazione di una legge, che vanno letti congiuntamente alla legge stessa". (12) Per l’Autrice, infatti, i due decreti attuativi corrispondono alle due parti della Smuraglia (quella relativa alla preesistente normativa in materia di Cooperative e quella che stabilisce un’estensione delle agevolazioni contributive e che introduce sgravi fiscali). Il Decreto 9 novembre 2001, pertanto, non contiene previsioni per altre tipologie di datori di lavoro che non siano le Cooperative sociali e " non ha bisogno di farlo perché è la legge Smuraglia all’articolo 2 che estende alle aziende pubbliche e private questo tipo di agevolazione contributiva ". (13) Il Decreto 25 febbraio 2002 opera, invece, solo nei riguardi delle imprese, vale a dire degli sgravi fiscali per le imprese che assumono lavoratori detenuti. Vitali precisa che tale Decreto non doveva fare altro "perché le Cooperative sociali e non, hanno distinti regimi fiscali rispetto alle imprese". (14) L’Autrice aggiunge una personale interpretazione del fatto che il legislatore abbia usato i termini "aziende e imprese", attribuendo ad"azienda" l’inclusione del pubblico e ad"impresa" esclusivamente del privato, "anche se poi resterà il problema di vedere se le Cooperative rientrino nel concetto d’impresa in questo contesto". (15) Entrando nel merito della riduzione delle aliquote contributive, le discussioni maggiori paiono sorgere allorché il datore di lavoro sia un’azienda pubblica o privata, in quanto "i requisiti posti dal legislatore sembrerebbero due e non uno solo, nel senso che accanto al tipo di attività che l’azienda pubblica o privata svolge (organizzazione di attività produttive o di servizi all’interno degli istituti penitenziari) viene posto un secondo requisito alla posizione dei lavoratori per cui opera la riduzione dell’80% della contribuzione sulla retribuzione, che è solo il soggetto detenuto internato". Da questa duplice condizione di operatività della riduzione contributiva, derivano – secondo Vitali (16) – vari problemi. L’Autrice porta come esempio il caso in cui un’azienda abbia delle unità produttive all’interno del carcere e altre all’esterno, costituite, comunque, quest’ultime da soggetti detenuti, per i quali, però, non è chiaro se sia possibile la riduzione dei contributi sulla retribuzione, poiché si tratta di soggetti detenuti che lavorano presso aziende che svolgono anche attività intramuraria e, se lo fosse, non è chiaro in quale misura, in quanto, in qualità di semiliberi, varrebbe la riduzione dell’aliquota contributiva a zero, mentre l’estensione dell’agevolazione alle aziende pubbliche e private prevede soltanto aliquote ridotte. Restano infine dubbi circa la durata delle agevolazioni in argomento, perché il Decreto, mentre indica come termine temporale degli sgravi contributivi il triennio 2000-2002, nulla dice circa la decorrenza della riduzione delle aliquote contributive. Quanto al Decreto 25 febbraio 2002 n. 17, l’analisi è rivolta all’individuazione dei requisiti necessari per l’utilizzazione dello sgravio fiscale. Per quanto riguarda i soggetti del rapporto di lavoro, solleva delle perplessità l’uso dell’espressione"imprese, equivalente a datore di lavoro dei detenuti. Appare dubbio se, in tale categoria rientrino anche le Cooperative, dal momento che esse, dopo la legge 3 aprile 2001 n. 42, hanno subito un’evoluzione normativa che consente loro di avere dipendenti, soci lavoratori o collaboratori coordinati continuativi. Quanto al soggetto lavoratore, sta di fatto che una volta assunto dall’impresa, fa scattare lo sgravio fiscale. Risulta, però, che tale agevolazione va concessa anche all’impresa che, pur senza assumere il detenuto, lo forma per un lavoro da svolgere alle sue dipendenze o a quelle dell’Amministrazione carceraria. Quanto, infine, al tipo di contratto per l’applicazione dell’agevolazione fiscale, i requisiti richiesti dalla legge sono che si tratti di lavoro subordinato e di durata non inferiore a trenta giorni. Il credito mensile, per ogni lavoratore, fermi restando i requisiti indicati, è di 516, 46 euro, in misura proporzionale alle giornate di lavoro effettivamente prestate. A conferma di quanto affermato viene in aiuto la circolare DAP n. 0321376 del 19/07/2002. Essa chiarisce che:
La Circolare in oggetto dichiarando che la legge Smuraglia "appare l’unico strumento idoneo a rilanciare l’attività lavorativa all’interno delle carceri" e ricordando che, nell’anno in corso, lo sviluppo del lavoro penitenziario è uno degli obiettivi che sono stati affidati dal Ministro al DAP, ritiene opportuno che sia prestata "la massima attenzione……alla riorganizzazione e all’ammodernamento dell’apparato produttivo all’interno delle carceri, sia per attivare lavorazioni in gruppo, sia per poterle affidare a soggetti esterni……Il risultato atteso, per la fine dell’anno in corso, è l’aumento del 10% dei detenuti lavoranti nelle industrie e nelle attività agricole e del 5% nelle attività artigianali".
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