Mutual exchange of data and information about restorative justice

Programma Comunitario Grotius II Penale

Nathalie Riomet: Les maisons de justice et du droit (mjd)

Historique et contexte

Le souci d’assurer un service judiciaire de proximité, faisantpartie des orientations essentielles du Ministère de la Justices’est traduit plus particulièrement ces dernières années par ledéveloppement de nouvelles structures judiciaires,les maisons dejustice et du droit, notamment dans les communes situées dans leszones prioritaires de la politique de la ville. Expérimentées pour les premières d’entre elles en 1990, les Maisons de Justice et du Droit (MJD), constituent un exempleremarquable d’adaptation locale du service public de la Justicepour mieux répondre aux attentes et besoins des habitants desvilles et quartiers, dans le cadre de la Politique de la Ville. Issues de l’initiative des juridictions et des collectivitéslocales, ces maisons de justice, dont l’existence et l’organisation étaient, jusqu’alors, fondées sur une circulaire dela direction des affaires criminelles et des grâces en date du 19mars 1996, se sont vues institutionnalisées en 1998.

La loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l’accès au droitet à la résolution amiable des conflits a en effet modifié le codede l’organisation judiciaire en y insérant, dans le livre VII,untitre XII relatif à la création des maisons de justice et dudroit. Destinées à éviter l’anarchie tout en préservant la diversité etla souplesse nécessaires à l’adaptation aux multiples situations, les dispositions légales,en introduisant les maisons de justiceet du droit dans le code de l’organisation judiciaire,leurconfèrent le statut d’implantation judiciaire faisant partieintégrante de la carte judiciaire et soumise à la règle commune àtoutes les juridictions, celle de la dyarchie d’autorité des chefsde juridiction.

Le rapport du député Gérard VIGNOBLE en 1995 préconisaitd’inscrire les MJD dans les conventions thématiques des contratsde ville notamment pour garantir sur la durée la participationfinancière de la Délégation Interministérielle à la Ville. Historiquement, les MJD ont un lien très étroit avec la politiquede la ville qui poursuit les mêmes objectifs: prévenir ladélinquance, mettre en place des partenariats, développer desservices pour les personnes les plus en difficulté, établir laprésence de la justice et du droit dans les quartiers sensibles. L’implantation des MJD est cohérente par rapport aux priorités dela politique de la ville. Plus la moitié % sont situées dans desvilles en contrats de ville. Soutenues tout à la fois par le Ministère de la justice et le Ministère de la ville, en 13 ans, les MJD se sont développées de manière importante (108aujourd’hui).

Des structures plus légères,mais dont les activitéspeuvent être parfois très proches, ont pris l’appellation d’Antennes de Justice (plus de 60 à ce jour) sans pour autantbénéficier d’un statut légal. D’abord consacrées en conseil des ministres en 1991, les MJD ontensuite été visées dans plusieurs circulaires comme un moyend’améliorer le traitement de la petite délinquance et derapprocher la justice des citoyens,avant que la loi du 18/12/98sur l’accès au droit et la résolution amiable des conflits n’enconsacre l’existence juridique. Si elles reposent toutes sur un partenariat entre les communes et l’Institution judiciaire, les MJD démontrent, dans leurs missionscomme dans leurs modalités de fonctionnement des caractères disparates. Cette diversité, positive en ce qu’elle rend compte desituations et de dynamiques locales différentes, occasionne, toutefois, un défaut de lisibilité de ces structures et risque deles fragiliser. Si les premières MJD ont été conçues, d’abord, pour accueillir des activités à caractère pénal, permettant dediversifier les réponses à l’infraction (rappel à la loi, médiation, classement sous condition…), elles ont ensuitedéveloppé des actions relevant de l’accès au droit ,pour répondreplus complètement aux besoins des usagers. Ce courant s’est renforcé ces dernières années notamment avec ledéveloppement des Conseils Départementaux de l’Accès au Droit (CDAD). Ainsi, les MJD ont mis en œuvre un volet d’accès au droit, certaines ayant d’ailleurs progressivement orienté l’essentiel deleurs activités sur l’information, l’accès au droit et lescontentieux civils.

Concernant leur origine et leur implantation, les MJD se sontcréées, en général, à l’initiative de magistrats ou à la demande d’élus locaux qui ont su trouver l’écoute des chefs dejuridictions. Cherchant parfois à compenser les lacunes de lacarte judiciaire,la création de MJD rend pourtant souventdavantage compte de "rencontres locales" que de rationalitégé ographique ou administrative. L’implantation des MJD est hétérogène: elles peuvent schématiquement être ancrées dans un quartier classé en politiquede la ville et correspondent à une stratégie de discriminationpositive pour ses habitantsl ou situées dans le centre ville, parfois à proximité du tribunal, dans une logique de plate-formede services publics.

Missions et fonctionnement

Les MJD assurent une présence judiciaire de proximité etconcourent à la prévention de la délinquance, à l’aide auxvictimes et à l’accès au droit. La loi précise que les mesuresalternatives de traitement pénal et les actions tendant à larésolution amiable des conflits peuvent y prendre place. Le législateur, après avoir défini l’objet et les missions desmaisons de justice et du droit, a renvoyé à un décret en Conseil d’Etat la détermination des modalités de création et defonctionnement de ces structures. Le décret du 29 octobre 2001 aprévu que les MJD sont initialement constituées par une conventionconstitutive signée entre l’institution judiciaire (chefs dejuridiction), les services déconcentrés du ministère de la justice (Service Pénitentiaire d’Insertion et de Probation et services dela Protection Judiciaire de la Jeunesse) le préfet, lescollectivités locales et les barreaux de l’ordre des avocats.

Toute autre collectivité territoriale et toute autre personnemorale de droit public ou de droit privé intéressées par lesmissions de la maison de justice et du droit peuvent êtresignataires de la convention. Quand ils sont présents dans le ressort du tribunal de grandeinstance, les Conseils Départementaux d’Accès au Droit, chargésde développer sur ce territoire une politique d’accès au droit (services d’information juridique,de médiation,etd’accompagnement dans les démarches…) représentés par leurprésident et une association concourant à la prévention de la délinquance, à l’aide aux victimes ou à l’accès au droit, sontégalement signataires de la convention. Démembrement du palais de justice, la MJD voit son fonctionnement administratif assuré, sous l’autorité des chefs de juridiction, par le greffier en chef du tribunal de grande instance dans leressort duquel elles se situent, lequel affecte à la maison dejustice et du droit des greffiers de la juridiction. Par ailleurs, les chefs de juridiction désignent, après avis del’assemblée générale des magistrats du siège et du parquet, unmagistrat chargé d’assurer la coordination de l’ensemble desactivités et le bon emploi des moyens mis à la disposition de laou des maisons de justice et du droit du ressort. Les greffiers, assistés d’agents de justice et parfois d’agentsmis à disposition des collectivités territoriales, assurent enoutre l’accueil et l’information du public, la réception, lapréparation et le suivi des procédures alternatives aux poursuites ainsi que celui des médiations et conciliations civilesjudiciaires et assistent le magistrat chargé de la maison dejustice et du droit dans l’exercice de ses missions.

L’organisation quotidienne de la MJD, confiée, en général, augreffier qui assure le suivi des dossiers et veille au bon fonctionnement de la structure, repose sur un certain nombre d’intervenants: des magistrats qui peuvent être amenés à tenirdes permanences ou des audiences, des éducateurs de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, des conseillers d’insertion et deprobation qui assurent le suivi des peines et l’aide aux sortantsde prison, des conciliateurs pour régler les litiges civils, desdélégués du procureur de la République et des médiateurs pour lamise en œuvre des mesures alternatives aux poursuites, des avocats, huissiers, notaires qui tiennent des consultations gratuites, des membres d’associations d’aide aux victimes, d’accès au droit ou de contrôle judiciaire, éventuellement des délégués du médiateur de la République.

Financement

La prise en charge financière des MJD résulte d’une mutualisationdes moyens entre l’Etat (crédits "politique de la ville", crédits du ministère de la justice) et les collectivités locales quiassurent le plus souvent leur installation immobilière et qui, lecas échéant, mettent à disposition des employés municipaux. Les frais pris en charge par le Ministère de la Justice sont lessuivants: rémunération du magistrat et du greffier assurant lefonctionnement de la maison de justice et du droit ; aide à l’installation d’un montant de 11 435 euros pour chaquestructure ; frais de fonctionnement au titre de la prise en charge des fraisde téléphone et de petites fournitures de bureau (imputés surles crédits de fonctionnement des juridictions).

Perception et positions des partenaires

La présentation et la mise en débat des différentes expériencesont été confortés par une enquête de satisfaction réalisée en 2000 auprès des usagers, dont il ressort les éléments suivants:

du point de vue des citoyens-usagers, les MJD correspondent àune forte attente Les MJF sont bien identifiées au plan local. En moyenne, plus de 4000 personnes s’adressent à la MJD proches de leur domicile. Les enquêtes font apparaître un grand taux de satisfaction, notamment en ce qui concerne la prise en charge des victimes d’infractions pénales. Pour les habitants - notamment pour les habitants des quartiers défavorisés, pour lesquels le tribunalest plus souvent un lieu que l’on redoute qu’un "service public"-, la MJD est un moyen de renforcer l’égalité des droits etd’accès au droit des citoyens. Toutefois, le public "jeunes" s’adresse peu à la MJD de manière spontanée. Elle est aussi perçue comme la preuve que la Justice ne sedésintéresse pas de leur sort. Enfin, elle participe de l’amélioration de l’image del’institution judiciaire ;

pour les élus, la MJD est une structure essentielle. Les élus investissent beaucoup dans les MJD. Ils en attendent beaucoup aussi., en termes de pacification des rapports sociaux, de prévention de la délinquance, et de véhicule de l’accès audroit, dans divers domaines du droit. Pour les maires, le "symbole" de la présence judiciaire dans la MJD est essentiel cequi explique que malgré le développement d’activités relevant del’accès au droit, ils restent très attachés au maintiend’activités judiciaires, notamment en ce qui concerne lesalternatives aux poursuites, les mesures de médiation ou encorede réparation pénale. La désignation d’un "magistrat coordonnateur", comme l‘instauration de "référents" au seindu tribunal permettent des contacts permanents entre la MJD etle tribunal.

Les MJD permettent ainsi de rapprocher les acteurs locauxd’intervenants spécialisés qu’ils ne connaissent pas forcément. Laconstruction d’un dialogue permanent, l’échange d’informations etde connaissances permet aussi de faciliter la mise en œuvre deréponses adaptées et concrètes aux besoins des populations dans letraitement des contentieux civils et pénaux, l’aide aux victimes, et enfin la prévention de la délinquance. Mais la MJD et son conseil ne se confondent pas, pour autant, avecles CLSPD, même si les instances qui y participent sont souventles mêmes.

Conclusion

Après plus de dix ans d’existence, les MJD et antennes de justicecomposant le réseau judiciaire de proximité n’avaient fait l’objetque d’évaluations partielles, notamment sur la qualité du servicerendu aux usagers. Pour la première fois, un questionnaire a été adressé par le Ministère de la Justice à toutes les juridictions, afin de recenser les activités développées dans ces structures, etleur volume dans l’ensemble des MJD, et antennes de justice ouvertesau public. Par ailleurs, une évaluation d’ensemble de ce réseaujudiciaire de proximité a été réalisée, portant notamment sur lesmoyens dont elles disposent.

Ce rapport, remis le 18 novembre 2003, a souligné la nécessité deconsolider l’identité judiciaire des MJD, de renforcer leurs moyensde fonctionnement et d’animation, et d’assurer une maîtrise dudéveloppement de ce dispositif. Ces orientations devraient êtrediffusées en 2004 par voie de circulaire, en cours d’élaboration.