Mutual exchange of data and information about restorative justice

Programma Comunitario Grotius II Penale

Rapporto di valutazione finale, della dr.ssa Emanuela Rimini

Il mandato valutativo

Il mandato conferito in ordine alla valutazione del progetto "M.E.D.I.A.Re: Mutual Exchange of Data and Information About Restorative Justice", presentato dal Ministero della Giustizia (Dipartimento Amministrazione Penitenziaria) a valere sul Programma Comunitario Grotius II Penale, in data 30 aprile 2002 e approvato dalla Commissione Europea in data 1/12/2002, riguarda l’analisi delle attività svolte nell’ambito del sopra citato progetto in termini, sia di confronto fra obiettivi previsti e risultati raggiunti, sia di soddisfazione dei partecipanti.

Il rapporto, affidato ad un valutatore esterno che ha provveduto a concordare le modalità di valutazione con il committente, ha inteso redigere un bilancio dell’intervento al termine della sua realizzazione ed effettuare una verifica a posteriori del grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati. Il confronto fra obiettivi e risultati e l’analisi delle cause degli eventuali scostamenti, hanno consentito di formulare giudizi d’efficacia e d’efficienza in funzione degli obiettivi formulati in fase di progettazione.

Il progetto è stato valutato secondo i criteri di seguito esposti:

obiettivi-risultati,: in relazione alle attività che il progetto ha messo in atto per conseguire gli obiettivi previsti; processo: il progetto propone lo sviluppo di una serie di attività fra di loro coerenti e complementari, volte a promuovere e diffondere nel campo penale la conoscenza e l’applicazione di politiche di mediazione. In particolare tali attività si sono configurate come momenti di studio comparato e momenti d’apprendimento, scambio di know how, trasferimento di competenze attraverso la partecipazione diretta ad esperienze operative in uso presso altri paesi, ed infine come momenti di riflessione, condivisione e divulgazione di "saperi" e conoscenze. Importanti rispetto al processo appaiono quindi l’analisi degli esiti della ricerca comparata condotta dal Centro interdipartimentale dell’Università di Trento (Transcrime), la ricostruzione delle visite di studio realizzate in Austria e in Francia, sia in termini di contenuti che di impressioni dei partecipanti, le iniziative di diffusione dei risultati svolte nel corso del progetto;

risultati: al di là dei risultati raggiunti in termini di realizzazione o meno delle attività previste, appaiono importanti i risultati ottenuti in termini di qualità dell’intervento, analizzata attraverso la percezione dei partecipanti (gli operatori della giustizia, il gruppo di lavoro nel suo insieme, i partecipanti ai seminari e alla Commissione di Studio "Mediazione Penale e Giustizia Riparativa").

Quanto alle finalità della valutazione, si ritiene che queste comprendano, sia un intento di accountability che di learning. Da un lato, infatti, si tratta di rendere conto alla Commissione Europea che ha finanziato l’iniziativa, della validità dell’intervento realizzato, dall’altro la messa a fuoco dei punti critici e dei margini di migliorabilità del processo realizzativo posto sotto valutazione, potranno fornire utili informazioni al Dipartimento in occasione della progettazione di prossimi interventi. Per quel che concerne infine la metodologia, nel precisare che i limiti di tempo e di risorse hanno impedito di allargare il campo della ricerca valutativa alla raccolta d’elementi fattuali e di posizioni espresse da altri soggetti implicati nel progetto che non siano gli attuatori e i beneficiari immediati, per ottenere le informazioni necessarie a formulare un giudizio sull’intervento svolto, si è fatto ricorso ai seguenti strumenti d’analisi:

Analisi dei documenti: progetto presentato, legislazione in materia, verbali di riunioni, ricerca, atti dei seminari, relazioni sulle visite di studio ed ogni altro documento prodotto nel corso del progetto;

Elaborazione di un questionario distribuito in sede di seminario finale ai partecipanti: operatori che hanno partecipato alle visite di studio, rappresentanti dei due Paesi partner (Austria e Francia), rappresentanti della Commissione di Studio "Mediazione Penale e Giustizia Riparativa"), relatori e invitati;

Intervista/discussione allargata con gli operatori che hanno partecipato e con i soggetti responsabili della realizzazione e attuazione del progetto per, da un lato approfondire aspetti emersi dal questionario e confrontare punti di vista eventualmente divergenti, dall’altro per acquisire informazioni relative alle modalità di gestione, di coordinamento e di controllo adottate, al fine di assicurare la corretta realizzazione del progetto.

In particolare, le interviste hanno intenso acquisire un giudizio sulla corrispondenza tra programmato e realizzato in termini di soddisfazione dei risultati conseguiti: le azioni avviate hanno permesso di conseguimento degli obiettivi previsti? Le visite di studio sono state utili? Hanno contribuito ad allargare il campo conoscitivo? È stato possibile scambiare know-how, punti di vista, metodologie? La ricerca ha fornito le informazioni attese? Il documento finale è completo?, ma anche di difficoltà di realizzazione: quali sono state le ragioni che hanno ostacolato il buon andamento del progetto? Quali i mezzi introdotti per superarle? Si ritiene utile ripetere l’esperienza o la stessa esperienza è trasferibile?. Le risposte ai suddetti quesiti hanno consentito la formulazione di un giudizio sul progetto che è parte del presente rapporto di valutazione.

L’evaluando. Breve descrizione del progetto

Il progetto "M.E.D.I.A.Re" si colloca, come già accennato, nell’ambito del programma comunitario GROTIUS II (Penale anno 2002) e si propone come obiettivo generale la promozione e la diffusione nel campo penale di politiche di mediazione e riparazione e sostegno alle vittime, nonché lo sviluppo di una rete nazionale e transnazionale di servizi per l’attività di mediazione penale fondati sulla condivisione di piani metodologici comuni. Tale obiettivo risponde all’esigenza largamente sentita e condivisa dai sistemi giudiziari penali europee ed extraeuropee di soddisfare la domanda complessiva di giustizia, facendo ricorso a procedure e a modelli extragiudiziali di composizione dei conflitti, a misure e modalità d’esecuzione delle pene alternative alla detenzione. Al momento, la normativa in materia di giustizia riparativa trova ancora scarsa diffusione anche a causa della debole conoscenza in materia da parte degli operatori della giustizia. Il progetto ha pertanto inteso fornire un contributo alla promozione e diffusione della cultura della giustizia riparativa attraverso lo sviluppo delle seguenti iniziative:

Studio comparato (ricerca) tra gli ordinamenti giuridici penali e i relativi sistemi applicativi dei paesi partner di progetto (Italia, Austria e Francia);

Realizzazione di n° 2 visite di studio (una in Francia e una in Austria) e di n° 2 seminari transnazionali (da tenersi in Italia, uno all’inizio e uno alla fine del progetto) finalizzati a promuovere il confronto, tra gli operatori della giustizia, su: i servizi territoriali, l’attività di mediazione e di volontariato dei paesi partner, i contenuti e le metodologie della mediazione e della riparazione;

Pubblicazione, a chiusura del progetto, di un documento redatto nelle tre lingue dei paesi partner e in inglese, contenente le indicazioni per l’applicazione più diffusa delle normative sulla mediazione e sulla riparazione, i risultati della ricerca, gli atti seminariali e le osservazioni alle visite di studio;

Diffusione dei risultati della ricerca e degli atti del seminario attraverso il sito internet del Ministero della Giustizia italiana.

Per la realizzazione dell’intervento è stato istituito un gruppo di progetto, interno al Dipartimento, costituito da 14 operatori della giustizia, 4 dei quali appartenenti alla Commissione di Studio "Mediazione Penale e Giustizia Riparativa". Questi ultimi hanno preso parte alla programmazione e attuazione delle singole iniziative previste da progetto, assicurando la qualità degli interventi proposti e realizzati. L’interesse diffuso in materia di giustizia riparativa, i lavori che vengono portati avanti sia a livello europeo (Raccomandazione N°R (99) 19 adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, il 15 settembre 1999), che nazionale (Linee di indirizzo per l’istituzione dell’ufficio della mediazione penale per adulti emanate dalla Commissione Nazionale Consultiva e di Coordinamento per i Rapporti con le Regioni, gli enti locali ed il volontariato), l’impegno assunto dai singoli Stati per introdurre modalità di applicazione della mediazione penale entro il 2006, evidenziano l’attualità dei contenuti proposti dal progetto e giustificano ampiamente la realizzazione dell’intervento, sia dal punto di vista del soggetto proponente che dal punto di vista dei beneficiari (i soggetti destinatari degli interventi proposti nell’ambito del progetto).

Il Piano di lavoro e il calendario d’attuazione

Il progetto è stato avviato nel mese di dicembre 2002 a seguito di formale approvazione da parte della Commissione Europea. Le prime attività hanno riguardato, come previsto da calendario d’attuazione, una serie di riunioni organizzative che hanno tra l’altro consentito l’istituzione del gruppo di progetto l’assegnazione degli incarichi ai singoli componenti. Successivamente sono stati realizzati diversi incontri per la definizione del campo della ricerca e quindi nel mese di giugno 2003 si è provveduto alla firma della convenzione tra il Ministero della Giustizia - Dipartimento Amministrazione Penitenziaria e Transcrime, Centro interdipartimentale dell’Università di Trento, per la realizzazione dello studio.

La ricognizione dello stato dell’arte della Raccomandazione (99) 19 adottata dal Comitato del Consiglio del Ministri d’Europa, il 15 settembre 1999, che ha rappresentato la prima fase attuativa della ricerca, è stata avviata attraverso l’elaborazione di un questionario che è stato distribuito, nel mese di dicembre 2003, ai Paesi membri del Consiglio d’Europa, attraverso l’ausilio del Consiglio stesso. Le risposte inviate sono state, peraltro, decisamente poche (al mese di marzo 2004 ne sono pervenute meno di una decina). Contemporaneamente all’avvio della ricerca sono stati contattati i referenti dei due Paesi partner per definire l’organizzazione e il programma delle visite di studio contemplate nel progetto. In ambedue i Paesi ostacoli di ordine burocratico e amministrativo, nonché avvicendamenti in ordine ai referenti, hanno notevolmente prolungato i tempi previsti per la definizione dei programmi e per l’organizzazione delle suddette attività.

Solo nel mese di gennaio 2004 è stato possibile realizzare la visita di studio in Austria, mentre per quella in Francia è stato necessario ricorrere all’intervento del rappresentante italiano del Ministero della Giustizia presso la Commissione Europea. Di fatto, i ritardi accumulati, sia per lo sviluppo della ricerca (la prima fase ha trovato difficoltà d’avvio a causa della risposta insufficiente, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo, ai questionari trasmessi ed ha dovuto quindi essere "ripensata" e diversamente realizzata), sia per l’organizzazione delle visite di studio, hanno inciso su tutta la pianificazione dell’intervento, sia in termini d’interventi da svolgere, che di tempi di realizzazione. Infatti, lo slittamento al mese di aprile 2004, della visita di studio in Francia e quindi l’impossibilità di avviare un confronto fra gli operatori della giustizia dei paesi coinvolti nel progetto, preliminare al previsto primo incontro seminariale, nonché il prolungamento dei tempi per lo sviluppo della ricerca che, per le ragioni sopra esposte, ha dovuto adottare una metodologia diversa rispetto a quella inizialmente individuata, hanno portato alla decisione di non effettuare il primo seminario proposto nel progetto.

Peraltro, si precisa, che tale decisione era in linea con la finalità del seminario. Tale seminario prevedeva, infatti, la presentazione della ricerca sullo studio comparato degli ordinamenti giuridici penali dei tre paesi partner e dei relativi sistemi applicativi sulla tematica oggetto del progetto. Lo spostamento della visita di studio in Francia, e lo stato d’incompletezza della ricerca, giustificano la decisione del Dipartimento di non organizzare il seminario, da un lato, per evitare di presentare documenti incompleti e dall’altro per consentire alle risorse di concentrare tutto l’impegno sull’organizzazione delle attività non ancora completate e quindi sulla visita di studio in Francia (per la quale non si era ancora riusciti a definire tempi e programma) e sul completamento della ricerca. Preme inoltre sottolineare che proprio in quel periodo la Commissione di Studio "Mediazione Penale e Giustizia Riparativa" stava portando a termine lo studio "Rilevazione dei dati relativi ai casi d’affidamento in prova al servizio sociale: l’esperienza riparativa".

Tale studio, che rappresenta il monitoraggio sulle prime prassi ed esperienze riparative avviate sul territorio nazionale in relazione a specifici contesti normativi, risponde all’esigenza di conoscere le prassi, le iniziative e le situazioni esistenti, quale passaggio fondamentale sia per la definizione di paradigmi teorici, sia per l’elaborazione di linee guida atte ad orientare le prassi operative. In quanto tale, lo studio rappresenta un importante contributo ai fini conoscitivi e comparativi tra i tre Paesi membri e avrebbe costituito un interessante ed importante documento di discussione e confronto in occasione del seminario. Tutto ciò considerato, il Dipartimento ha ritenuto più opportuno concentrare la divulgazione dei risultati delle attività svolte a chiusura del progetto.

Quanto sopra evidenziato, ha reso necessario presentare richiesta di proroga delle attività, che è stata concessa dalla Commissione, al 30 giugno 2004. Nei giorni 18 e 19 giugno 2004 si è quindi svolto il seminario conclusivo, nel corso del quale sono stati divulgati i risultati dello studio condotto dalla Commissione di Studio "Mediazione Penale e Giustizia Riparativa" e presentati i risultati della ricerca svolta da Transcrime, nonché le relazioni riguardanti esperienze, riflessioni ed analisi sulle diverse modalità di attuazione dei sistemi applicativi di mediazione e della giustizia riparativa nei tre paesi partner. Entro il mese di giugno sono state espletate le formalità per assicurare la pubblicazione sia cartacea, sia informatica, degli atti del seminario, e della ricerca.

Lo studio comparato

La ricerca, affidata a Transcrime - Centro interdipartimentale dell’Università di Trento -, ha avuto per oggetto:

l’analisi dello stato di attuazione della Raccomandazione N.R. (99) 19 adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 15 settembre 1999. Per l’elaborazione dell’analisi è stato predisposto un questionario che è stato sottoposto ai Paesi membri del Consiglio d’Europa, i cui referenti sono stati individuati dal Dipartimento di Amministrazione Penitenziaria;

lo studio comparato sulla disciplina normativa e relativi sistemi applicativi della mediazione penale nei Paesi partner di progetto (Italia, Francia, Austria). In particolare si è provveduto all’analisi e al confronto: delle ipotesi di mediazione penale presenti nei singoli ordinamenti; dei procedimenti di mediazione: amministrativo o giurisdizionale; delle fasi di processo e di esecuzione penale nelle quali è prevista la possibilità di ricorrere all’attività di mediazione; dei servizi di mediazione: tipologie (pubblici/provati) e alla distribuzione sul territorio; delle tipologie di reato per il qual è possibile prevedere un programma di mediazione; dell’individuazione della persona offesa, soggetto di mediazione penale; l’individuazione dei contenuti e delle metodologie della mediazione penale in Italia (il profilo del mediatore, la definizione di un modello di mediazione da proporre in modo uniforme sul territorio nazionale).

Con riferimento all’analisi dello stato di attuazione della Raccomandazione N.(99) 19 del Consiglio d’Europa, Transcrime ha predisposto un questionario che è stato condiviso con il Dipartimento Amministrazione Penitenziaria e quindi trasmesso, nell’ottobre del 2003 ai Paesi membri del Consiglio d’Europa. La bassa risposta al questionario (al mese di marzo 2004 risultavano pervenute solo una decina di risposte) e, conseguentemente, l’impossibilità di utilizzare le informazioni pervenute ai fini della ricerca, ha portato Transcrime ad optare per una modalità alternativa di indagine. L’istituto ha chiesto ed ottenuto la consulenza della dottoressa Christa Pelikan, ricercatrice presso l’istituto di sociologia del Diritto e Criminologia di Vienna e membro del Criminological Scientific Council del Consiglio d’Europa. La dott.ssa Pelikan ha proceduto all’aggiornamento del follow up sullo stato di attuazione della Raccomandazione N.(99) 19 del Consiglio d’Europa, da lei precedentemente condotto per il Consiglio d’Europa durante il 2003, provvedendo così a rispondere al primo obiettivo della ricerca.

La scelta operata per la prima fase di ricerca di affidare ad un ricercatore esperto il compito di aggiornare lo stato di avanzamento sulla Raccomandazione (99) 19, appare idonea e largamente giustificata, sia in considerazione dei tempi previsti per lo sviluppo della ricerca stessa (nove mesi per tutto il percorso di ricerca), sia del contesto di analisi, che come precedentemente accennato, presenta una pluralità di situazioni che necessiterebbero di tempi assai più lunghi d’indagine che non potrebbero essere esauriti attraverso la sola somministrazione di un questionario. Quindi se si considera questa prima fase della ricerca come la volontà di fornire una panoramica sullo stato d’attuazione della Raccomandazione (99) 19, si può concludere che i risultati forniti dal ricercatore sono soddisfacenti e corrispondenti agli obiettivi.

Per il conseguimento degli altri due obiettivi, Transcrime ha invece contattato le persone di riferimento dei Paesi partner del progetto che hanno provveduto alla trasmissione del materiale e dei testi legislativi riguardanti il tema della mediazione penale. L’analisi comparata della normativa e dei relativi sistemi di applicazione è stata quindi condotta attraverso l’esame del materiale inviato, della letteratura secondaria e delle relazioni sulle visite di studio svolte dai funzionari del Ministero della Giustizia in Austria e in Francia. In particolare le esperienze di mediazione penale esistenti nei tre paesi partner sono state analizzate secondo i seguenti tre aspetti: contesto storico-culturale (descrive la nascita delle esperienze di mediazione penale indicando quali sono stati in Austria, in Francia e in Italia i presupposti che ne hanno favorito lo sviluppo); riferimenti normativi vigenti (descrive il modo in cui ciascuno dei tre paesi ha modificato il proprio sistema normativo per promuovere la pratica della mediazione penale); pratiche della mediazione (descrive le modalità con le quali viene svolta la mediazione penale in Austria, Francia e Italia).

Il secondo step si conclude con il confronto tra le tre esperienze. Infine, dall’analisi e dal confronto delle esperienze di mediazione dei tre paesi partner, i ricercatori individuano le caratteristiche che un modello di mediazione dovrebbe avere al fine di risultare efficace e di reale applicazione. La ricerca si conclude con la presentazione di un "ipotetico" modello ottimale di mediazione penale sul quale, a partire dall’esperienza e dal contesto normativo del singolo Paese, si propone di costruire il modello di mediazione più idoneo alla realtà di ciascun paese. Il suggerimento é apparso interessante e accoglibile. In sede di seminario é stato infatti precisato che lo studio e l’elaborazione di un modello di mediazione e della sua applicazione al singolo Paese, nella fattispecie alla realtà italiana, potrebbe costituire oggetto di una futura proposta di intervento da sottoporre all’attenzione della Commissione Europea, assicurando continuità sia all’obiettivo di diffusione e divulgazione della giustizia riparativa, sia a quello di trasferibilità delle conoscenze e di costruzione e alimentazione di una rete transnazionale in materia.

Le interviste condotte ritengono che la ricerca soddisfi l’obiettivo conoscitivo e informativo e che rappresenti un utile strumento di divulgazione, capace di facilitare la comprensione dell’argomento trattato. Le informazioni contenute nel rapporto risultano chiare, esaurienti e sufficienti a consentire un primo approccio al problema della mediazione penale e, in quanto tali, rappresentano certamente un ausilio per l’operatore inesperto ad avvicinarsi al tema della giustizia riparativa. La proposta d’elaborazione di un modello fornisce, inoltre, un interessante spunto di riflessione che come già detto, oltre ad avere raccolto l’interesse dei partecipanti a soffermarvisi, rappresenta un buon punto di partenza per lo studio e l’elaborazione di un modello concretamente applicabile. In tale senso l’analisi condotta da Transcrime può rappresentare la base di un progetto che, a partire dall’analisi delle esperienze di mediazione penale già presenti in altri paesi, elabori un modello applicabile al contesto nazionale.

Le visite di studio

La prima visita di studio si è svolta in Austria nel mese di gennaio 2004. Come già accennato il tempo per l’organizzazione e la preparazione è stato più lungo del previsto a causa di inconvenienti di ordine burocratico - amministrativo e di cambi a livello di interlocutori. Comunque, dopo circa 10 mesi dall’avvio delle attività è stato possibile realizzare la visita, alla quale hanno partecipato, oltre agli operatori austriaci che hanno illustrato lo stato dell’arte in Austria, otto operatori della giustizia italiani.

Il programma, la cui finalità era conoscere il sistema di giustizia riparativa di un Paese, che vanta ormai un’esperienza consolidata in politiche di mediazione, ha previsto incontri con esponenti dell’Associazione Neustart ed operatori della medesima associazione direttamente impegnati nella gestione concreta delle attività di mediazione in uno dei servizi. Il dott. C. Koss, rappresentante ufficiale dell’Associazione Neustart, ha fornito informazioni sull’associazione: dalle origini alla sua funzione e campo d’intervento attuali; il giudice della corte suprema, il dott. Hans Valentin Schroll ha quindi presentato la relazione "Il sistema delle sanzioni penali, la mediazione in campo penale e la diversion: il punto di vita giuridico". Infine il signor Michael Königshofer, mediatore nel campo sociale, ha fornito una descrizione "concreta" del sistema di mediazione penale in Austria, ripercorrendo il processo di procedura di mediazione.

Il giudizio espresso dai partecipanti all’incontro di Vienna appare positivo e rivela soddisfazione per l’esperienza realizzata. È stato evidenziato che l’incontro con gli operatori austriaci ha consentito di prendere coscienza, di un processo operativo che parte da un presupposto diverso rispetto a quello italiano. Infatti, in Italia, con la mediazione penale, si intende gestire un sistema alternativo al carcere, mentre in Austria si tratta di gestire un sistema alternativo al processo penale. Il confronto con l’esperienza austriaca ha così consentito di operare riflessioni ed approfondimenti relativamente agli strumenti giuridici di deflazione giudiziaria nella legislazione italiana che seppure presenti, trovano un’applicazione poco visibile e poco incisiva. In particolare si ritiene che le informazioni fornite dai rappresentanti austriaci abbiano contribuito a chiarire le procedure e le modalità di applicazione della giustizia riparativa in uso in Austria, evidenziando le particolarità del contesto territoriale nell’ambito delle quali le stesse sono state definite e si sono sviluppate In generale, l’organizzazione dell’incontro ha riscosso il parere positivo dei partecipanti che si ritengono soddisfatti dei contenuti affrontati nel corso della visita di studio. Pur considerando le informazioni e le pratiche operative descritte nel corso della visita di studio mediamente utilizzabili/trasferibili, i partecipanti hanno sottolineato l’importanza di promuovere interventi di scambio di know how, di trasferimento di competenze e conoscenze e di confronto, quali strumenti tesi ad assicurare la diffusione della giustizia riparativa.

La visita di studio in Francia, alla quale hanno partecipato sette operatori della giustizia, si è svolta nel mese di aprile 2004 ed ha consentito di conoscere la metodologia e gli aspetti organizzativi in uso. Il programma ha previsto incontri con esponenti del Ministero della Giustizia francese, responsabili di alcuni servizi giudiziari ed operatori direttamente impegnati nella gestione concreta delle attività di mediazione. In particolare è stato organizzato un incontro con la dott.ssa Maya Bartolucci, capo dell’Ufficio della giustizia penale "di prossimità" che ha illustrato la normativa relativa alla mediazione in Francia. Sono stati altresì incontrati operatori sul campo e responsabili della struttura di mediazione "La Maison de la Justice et du Droti d’Ermont", che hanno illustrato le finalità, il funzionamento e l’organizzazione della Maison. Un ulteriore incontro con i direttori dei servizi decentrati della tutela giudiziaria dei minori ha fatto conoscere alla delegazione l’articolato sistema posto in essere dalla Francia a tutela dei minori con particolare riferimento alle forme di riparazione per i minori. Anche in questo caso, i partecipanti hanno espresso soddisfazione per la visita svolta, sottolineando l’opportunità di confronto, di ampliamento di vedute e di arricchimento di conoscenze, che la stessa ha consentito. È stato precisato che le informazioni di carattere normativo e procedurale, fornite dagli operatori della giustizia francesi, oltre a favorire il confronto con la normativa italiana, anche in funzione della possibilità d’applicazione dell’esperienza francese in Italia, hanno fornito utili spunti di riflessione e di discussione circa gli eventuali sviluppi del processo di mediazione e delle sue modalità di applicazione. Interessante in particolare è apparsa, la modalità d’approccio complessivo al problema penale, sia dal punto di vista del cittadino (vittima, che da quello del cittadino) autore di reato, un tema che riveste grande interesse, considerato l’ampio dibattito che lo stesso accende sia a livello nazionale che transnazionale.

Concludendo, i partecipanti si ritengono soddisfatti delle esperienze realizzate anche se si ravvisa la necessità di approfondire ulteriormente alcuni aspetti, in particolare quelli più strettamente operativi. Diversi partecipanti hanno espresso interesse per il confronto diretto con gli operatori su casi concreti d’applicazione della giustizia riparativa e dei relativi risultati. Tuttavia, considerata l’innovatività del progetto, che in un certo senso apre la strada (almeno a livello nazionale) allo scambio di esperienze tra paesi membri del Consiglio d’Europa e all’avvio di lavori di comparazione e confronto, le aspettative in termini di acquisizione di informazioni, scambio di esperienze e conoscenze, possano considerasi raggiunte. Particolare rilievo viene attribuito alle visite di studio per la diffusione delle buone prassi e per la definizione di nuovi modelli operativi. Infine, si può a ragione sostenere che le attività realizzate attraverso le due visite di studio sono state coerenti con gli obiettivi previsti ed hanno contribuito ad ampliare le conoscenze e le informazioni dei partecipanti, relativamente al tema di interesse, rispondendo di fatto all’obiettivo di diffusione e divulgazione delle conoscenze del progetto.

Il seminario finale

In data 18 e 19 giugno 2004 si è svolto il seminario a conclusione del progetto. Finalità dell’iniziativa sono stati la diffusione delle attività progettuali, dai risultati della ricerca condotta da Transcrime, alla presentazione di riflessioni e di analisi sulle diverse modalità di applicazione dei sistemi di mediazione penale e di giustizia riparativa nei tre paesi partner. Come previsto al seminario hanno partecipato, oltre ai soggetti che hanno contribuito a realizzare le attività progettuali, i dirigenti e i funzionari delle strutture centrali e periferiche dell’Amministrazione Penitenziaria, alcuni rappresentanti della Commissione Europea-Direzione Generale Giustizia e Affari Interni, dell’Autorità Giudiziaria, delle Amministrazioni centrali e regionali, degli Enti Locali e del terzo settore interessati al tema della mediazione penale.

Le relazioni presentate hanno contribuito a fornire una chiara rappresentazione del tema affrontato nel corso del progetto, individuando sia le criticità d’applicazione nei diversi contesti, sia le opportunità che le stesse presentano in termini di possibilità di ricomposizione del conflitto e, in ultima analisi, di rafforzamento del senso di sicurezza collettivo. In particolare si evidenzia che il problema della giustizia riparativa è stato affrontato nei suoi diversi aspetti. Da un lato la presentazione dei risultati della ricerca ha fornito un quadro sintetico dello stato dell’arte in Europa rispetto alla Raccomandazione (99) 19 del Consiglio d’Europa e delle esperienze realizzate in Italia, Francia e Austria, sottolineandone le particolarità; dall’altro le relazioni presentate hanno fornito interessanti testimonianze sia dal punto di vista degli operatori giudiziari, che dal punto di vista dei destinatari di dette politiche (le vittime). Come già detto anche la proposta dei ricercatori di elaborare un "modello reale" che, tenuto conto del contesto sociale, politico e giuridico del singolo Stato, proponga un sistema di gestione ed applicazione della mediazione in materia penale che costituisca una valida alternativa al procedimento penale ed una reale possibilità di applicazione di strumenti e procedure capaci di assicurare l’introduzione di nuove modalità di approccio alla risoluzione del conflitto (come d’altra parte auspicato dalla Raccomandazione (99) 19 e dai Principi Base sulla giustizia riparativa in ambito penale adottati dalle NazioniUnite (2002)), ha trovato ampia accoglienza tra i partecipanti al seminario. A loro volta, le testimonianze dei relatori hanno aperto il panorama sulle esperienze condotte offrendo l’opportunità di discussione e confronto.

Si segnalano:

il contributo di Jaqueline Morineau che ha presentato una relazione relativa alla formazione dei mediatori penali in Francia, sottolineando in particolare modo il contributo che la politica di mediazione può fornire alla risoluzione del conflitto sociale, se costruita sulle basi della comprensione e della ricerca di superamento della sofferenza sentita da entrambe le parti (la vittima e il reo);

la relazione del prof. Adolfo Ceretti dell’Università di Milano Bicocca, coordinatore Ufficio di Mediazione del Comune di Milano, tesa a presentare le possibilità di mediazione penale nel contesto italiano;

l’intervento della dott.ssa Maria Pia Giuffrida - Dirigente Generale dell’Amministrazione Penitenziaria, nonché coordinatore della Commissione di studio "Mediazione Penale e Giustizia Riparativa"- che ha presentato un interessante relazione sulle prospettive di giustizia riparativa nel contesto penitenziario;

la testimonianza del dott. Paolo Bolognesi, presidente della Commissione stragi del Comune di Bologna e dell’Associazione Vittime delle stragi, che ha rappresentato il tema della mediazione penale e della giustizia riparativa dal punto di vista delle vittime, sottolineando il valore e l’influenza che tale tipologia di intervento può e deve avere per la ricerca della ricomposizione sociale del conflitto, anche in termini di soddisfazione del senso di giustizia;

la testimonianza del dr. Francesco Mollo - Giudice di Pace - che ha descritto alcune esperienze di mediazione;

la testimonianza del dr. Giovanni Ghibaudi dell’Ufficio di Mediazione del Comune di Torino;

la presentazione dello "Stato di avanzamento della Mediazione penale in Europa -Esempi di buone prassi", da parte della dott.ssa Christa Pelikan dell’Istituto di sociologia del diritto e della criminologia, Vienna - membro del Consiglio Scientifico Criminologico del Consiglio d’Europa;

la relazione su "La Giustizia di prossimità - L’esperienza francese", presentata da Nathalie Riomet - Capo Ufficio dell’Accesso al diritto e della Politica della città;

l’intervento di Michael Konigshöfer, esperto di mediazione penale - responsabile dell’Ufficio locale di Neustart (Austria);

la relazione "Spazi di mediazione penale e giustizia riparativa nell’applicazione delle Misure alternative", presentata dal dott. Flavio Monteleone - Magistrato di Sorveglianza del Tribunale di Roma.

In occasione del seminario è stato inoltre distribuito un questionario volto a raccogliere le opinioni dei partecipanti, sulla qualità delle iniziative intraprese attraverso il progetto e individuare eventuali suggerimenti utili all’elaborazione di futuri interventi. Le schede riconsegnate sono state complessivamente 23 a fronte di 85 partecipanti al seminario. Di questi quattordici provenivano dai servizi sociali (sette direttori, sette operatori), quattro rappresentavano operatori della mediazione, due erano docenti universitari interessati all’argomento (uno è membro della Commissione di Studio Mediazione Penale e Giustizia Riparativa), tre appartenevano al settore Penitenziario (tre direttori di Istituti penitenziari).

Utilizzando una scala di valutazione comprendente valori da 5 (valore massimo, corrispondente al giudizio "molto positivo") a 1 ("molto negativo"), si è chiesto ai partecipanti di esprimere un sintetico giudizio sul progetto. Sono state analizzati i seguenti tre aspetti: organizzazione, interesse dell’argomento trattato, capacità di coinvolgimento dei partecipanti.

I dati ricavati rivelano che la maggior parte dei giudizi si colloca ad un livello alto, e che non sono presenti giudizi negativi. In particolare dal giudizio assegnato all’interesse dell’argomento trattato, emerge l’attualità del tema e la coerenza delle iniziative promosse dal progetto rispetto al contesto politico e normativo nel quale lo stesso si colloca. È stato quindi chiesto di descrivere il tipo di utilizzo che si pensa di potere fare in futuro delle conoscenze acquisite attraverso il progetto e se si ritiene di poterle applicare nella pratica lavorativa. La maggior parte delle risposte nell’esprimere apprezzamento per il carattere informativo/conoscitivo degli interventi messi in atto dal progetto, sostiene che le iniziative realizzate abbiano contribuito a rafforzare la volontà di rendersi partecipi del processo di divulgazione delle conoscenze acquisite in funzione dei futuri sviluppi della mediazione penale in Italia. In particolare, alcuni ritengono che il progetto abbia fornito lo spunto per approfondire argomenti e tematiche che potranno/dovranno trovare applicazione nella pratica lavorativa. Le stesse si ritiene possano fornire utili suggerimenti per l’organizzazione dei servizi di mediazione a livello locale.

Molti, vista la complessità dell’argomento, intendono continuare ad approfondire le tematiche trattate, anche al fine di scongiurare banalizzazioni nelle pratiche operative. Èstato rilevata altresì l’opportunità di confronto, studio e analisi della praticabilità del processo di mediazione, emersa in particolare nel corso delle singole iniziative realizzate nel progetto (sia a livello di visite di studio che di seminario).

Il grado di soddisfazione dei partecipanti è stato valutato anche in termini di percezione di conseguimento degli obiettivi attesi. In generale è stato affermato che, anche in considerazione del carattere "innovativo" che l’argomento rappresenta per molti partecipanti, l’obiettivo principale del progetto, e cioè la divulgazione dell’informazione sul processo di mediazione penale e sulla giustizia riparativa, può considerarsi raggiunto. Attraverso le visite di studio e il seminario è stato infatti possibile diffondere informazioni a livello nazionale e transnazionale, sia sul tema in se stesso, sia sullo stato dell’arte, nonché sviluppare l’interesse a conoscere, a sapere di più. In alcuni casi si sarebbe auspicata una maggiore attenzione alle esperienze già realizzate, anche con riferimento agli aspetti valutativi.

I partecipanti sono stati poi invitati ad elencare tre punti di forza del progetto. Le risposte fornite hanno evidenziato i seguenti aspetti, tutti riconducibili all’obiettivo divulgativo del progetto, ovvero: l’apporto di conoscenze comparate; la ricchezza di contenuti e di stimoli; la possibilità di confronto di esperienze; l’ottima organizzazione; la novità dell’argomento non ancora pienamente conosciuto; l’opportunità di conoscere esperienze dei paesi partner; la possibilità di conoscere le esperienze italiane in atto; l’esaustività degli argomenti trattati; la chiarezza di esposizione dei relatori; la presentazione di interventi stimolanti che sollecitano riflessioni nel contesto lavorativo; la partecipazione di alcuni tra i massimi esperti del settore e livello europeo; la presentazione di esperienze straniere; l’articolazione del dibattito interno al DAP e la sua diffusione; il buon aggancio con le esperienze straniere; l’inquadramento internazionale; la transnazionalità del progetto che ha consentito la comparazione delle esperienze; l’approfondimento degli aspetti controversi della giustizia riparativa nell’ordinamento italiano; l’inserimento nella fase processuale. Sono stati altresì richiesti i punti negativi, che si sostanziano negli aspetti di seguito elencati: poco spazio all’aspetto normativo; scarsa rappresentazione delle esperienze italiane e della loro valutazione; carenza di presenza delle realtà locali; poco spazio al privato sociale e al terzo settore; poco spazio ad esperienze concrete soprattutto nel settore adulti; poca chiarezza concettuale rispetto a: mediazione penale, giustizia riparativa, risarcimento danno.

In sostanza, mentre gli aspetti positivi percepiti dai partecipanti si esprimono a favore del raggiungimento dell’obiettivo principale del progetto di promuovere la diffusione e divulgazione della conoscenza sulla giustizia riparativa, le affermazioni relative agli aspetti negativi (peraltro presenti solo su sei schede, mentre tutte le altre non hanno inserito commenti negativi) fanno emergere la necessità d’approfondimento sul tema, il bisogno di sapere di più per potere concretamente operare. Tale necessità trova conferma anche nelle risposte fornite alla domanda: "Cosa migliorerebbe del progetto se potesse progettarlo Lei per i suoi colleghi?", alla quale molti rispondono chiedendo: la valutazione della qualità della mediazione per la risoluzione dei conflitti; più spazio alla compatibilità con sistema giuridico italiano; percorsi formativi sulla mediazione penale per gli operatori penitenziari; la definizione di un modello meglio definito; l’ individuazione degli operatori da coinvolgere, e alla domanda: "Consiglierebbe questa esperienza ad un suo collega?", le risposte fornite dai partecipanti al progetto risultano tutte positive.

L’esperienza viene descritta positiva, ricca di spunti di riflessione su "possibili" nuovi scenari giuridici e /o operativi per gli operatori penitenziari. In molti casi è presente, a sostegno dell’importanza attribuita all’occasione offerta dall’intervento progettuale, il consiglio di documentarsi sui documenti nazionali ed europei prima di affrontare il percorso progettuale, di prestare attenzione ai contenuti perché utili per la conoscenza e le relazioni; di non avere riserve mentali, di essere disponibili al cambiamento; di contribuire a diffondere ad ampio raggio le future pubblicazioni previste nel progetto.

Quanto sopra supporta l’attualità dell’argomento e la rispondenza delle azioni informative realizzate attraverso il progetto, al soddisfacimento di un bisogno reale, effettivamente sentito dai destinatari dell’intervento. Le impressioni espresse dai partecipanti rappresentano, inoltre, utili suggerimenti per la progettazione di nuovi interventi che aiutino a dare continuità al tema avviato attraverso questa prima iniziativa.

La pubblicazione dei documenti

Come previsto, il Dipartimento sta curando, come da impegno assunto, la pubblicazione del rapporto di ricerca, degli atti del convegno e dei documenti a carattere informativo, prodotti nel corso del progetto, sul sito internet del Ministero della Giustizia. Tali documenti, per i quali si è provveduto alla traduzione, sono stati altresì pubblicati su formato cartaceo e distribuiti ai rappresentanti dei tre paesi partner per la loro diffusione.

Considerazioni d’efficienza

L’analisi delle attività svolte, i tempi di realizzazione, i costi e le risorse impiegate consentono, infine, di formulare alcune considerazioni d’efficienza in merito al progetto. In termini temporali si registra uno scostamento delle attività rispetto al cronogramma previsto di circa sei mesi (corrispondente al periodo di proroga richiesto ed ottenuto dal Dipartimento). Se però si considerano l’innovatività del progetto (si tratta del primo intervento a carattere conoscitivo/divulgativo proposto nel campo della giustizia riparativa) e la difficoltà legata all’organizzazione di un’azione di confronto e scambio di know how su un argomento di per se innovativo anche a livello europeo, si può facilmente comprendere e giustificare il ritardo accumulato nella fase di avvio. In molti Stati la mediazione penale è infatti, uno strumento ancora relativamente "giovane", mentre in altri si sta operando per introdurla (la stessa Raccomandazione (99) 19 impegna gli stati membri ad assumere forme di mediazione penale entro il 2005).

Avviare, pertanto un confronto su discipline non consolidate, così come svolgere una ricerca chiedendo agli Stati membri di fornire risposte su un tema in sviluppo, implica la necessità di organizzare le modalità di raccolta delle informazioni e delle relative risposte e, conseguentemente, l’impossibilità di fornire risposte immediate. In termini di risorse, si evidenzia che le difficoltà organizzative interne, dovute essenzialmente alla mancata previsione di una risorsa dedicata a tempo pieno alla gestione/organizzazione del progetto, hanno inciso sulla tempestività d’intervento a fronte, ad esempio, di modifiche/miglioramenti progettuali che si fosse reso necessario apportare in corso d’opera e che necessitassero dell’approvazione della Commissione. In tale senso si segnala il ritardato invio della comunicazione relativa alla decisione del Dipartimento di non svolgere il primo seminario. Conseguenza di tale ritardo è stata la mancata autorizzazione da parte della Commissione di utilizzare le risorse destinate al primo seminario, per l’organizzazione di un seminario finale di maggiori dimensioni che coinvolgesse un più vasto pubblico, sia a livello nazionale che transnazionale. A fronte di tale criticità, si suggerisce per la gestione dei successivi interventi, di programmare con maggiore attenzione i tempi e le risorse interne dedicate alla gestione e al coordinamento. Per quanto attiene infine ai costi, tutte le azioni sono state realizzate nel rispetto dei costi previsti.

Considerazioni conclusive

Complessivamente la valutazione del progetto è positiva. Praticamente tutti gli interventi sono stati realizzati secondo le previsioni ed hanno prodotto i risultati attesi. A loro volta i partecipanti hanno apprezzato sia le modalità con le quali si è deciso di affrontare l’argomento d’interesse, sia i contenuti trattati. È stato rilevato che attraverso la realizzazione della ricerca, delle visite e del seminario è stato possibile fornire un giusto orientamento di conoscenze che hanno fatto maturare cognizioni qualificate in merito alla mediazione, stimolando la volontà d’approfondimento e di confronto. Si può certamente affermare che l’obiettivo di divulgazione della conoscenza e d’apertura di dibattito e confronto sia stato raggiunto. Certamente si tratta di un primo passo e molto resta ancora da fare, ma se si considera che grazie anche alle iniziative poste in essere dal progetto è stato possibile elaborare all’interno della Commissione di studio "Mediazione Penale e Giustizia Riparativa" una proposta di percorso formativo per gli operatori della giustizia che consenta l’acquisizione delle conoscenze e delle competenze necessarie a gestire le problematiche connesse al trattamento, che si prevede di attivare al più presto, si può certamente affermare che l’intervento abbia raggiunto gli obiettivi previsti.

Visto inoltre l’interesse dei partecipanti perle tematiche presentate nel corso del seminario, la loro richiesta di approfondimenti e di promozione di altre attività a sostegno degli argomenti trattati, oltre all’attualità del tema affrontato, è auspicabile che il progetto non rimanga isolato e che sia invece data possibilità di proseguimento attraverso la realizzazione di ulteriori interventi per i quali è emersa la necessità nel corso del progetto stesso: lo studio e l’elaborazione di un modello di mediazione applicabile alla realtà nazionale, la realizzazione di percorsi di formazione per gli operatori della giustizia.