e la modifica delle garanzie processuali nei procedimenti di espulsione

di Mario Pavone (Avvocato Patrocinante in Cassazione)

Con la conversione in Legge del DL 241 recante "Disposizioni urgenti in materia di immigrazione", sono state introdotte alcune importanti modifiche al Testo Unico sull’immigrazione anche alla luce delle recenti sentenze della Corte Costituzionale n.222 e 223 del 2004.

Ad un esame approfondito delle nuove norme,le stesse appaiono connotate in senso più garantista in relazione alle procedure per l’espulsione amministrativa degli immigrati:

Con la sua conversione in legge (Legge 271/2004 Gazzetta Ufficiale n. 267 del 13.11.2004) sono state, infatti, riformulate alcune norme del Testo Unico delle disposizioni sulla disciplina dell’immigrazione e le norme sulla condizione dello straniero (D. Lgs 286/1998) divenute oggetto di numerose censure da parte della Corte Costituzionale che ne aveva, di recente, dichiarato la illegittimità di alcune norme, specie per quanto attiene alle procedure per la espulsione in via amministrativa del cittadino straniero e per i reati connessi all’illecita permanenza sul territorio dello Stato ed inosservanza dei provvedimenti assunti dal Prefetto.

In particolare la nuova normativa abbraccia i provvedimenti di espulsione emanati dal Prefetto nei confronti di quattro categorie di soggetti stranieri:

a-gli stranieri entrati clandestinamente nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera b-quelli che si sono trattenuti senza avere chiesto il permesso di soggiorno temporaneo

c-quelli ai quali è stato revocato o annullato il permesso di soggiorno

d-quelli ai quali il permesso è scaduto da più di 60 giorni senza averne chiesto il rinnovo.

A differenza della vecchia normativa,le innovazioni introdotte dal Legislatore prevedono ora che il provvedimento di espulsione, per divenire esecutivo, deve essere convalidato dal Giudice di Pace territorialmente competente.

Il Legislatore ha infatti apportato due innovazioni rilevanti posto che riguardano,da una parte, la verifica preventiva della regolarità della procedura amministrativa espulsiva prima ancora che il provvedimento divenga esecutivo e,dall’altra, la istituzione di una nuova competenza in capo al Giudice di Pace in luogo del Tribunale monocratico competente per territorio che comporta rilevanti modifiche sul piano dell’assetto organizzativo di un Giudice a cui,sino alla nuova legge,venivano demandati solo provvedimenti di minore portata sia in sede civile che penale.

Al di là delle considerazioni avanzate da più parti in ordine alla necessità di pervenire ad un nuovo testo normativo che garantisse il necessario rispetto della persona umana e dei diritti difensivi nei confronti degli stranieri sottoposti alla espulsione e come tali posti alla base della procedura espulsiva prefettizia,la modifica più rilevante introdotta dal Legislatore appare quella che affida la nuova competenza al Giudice di Pace a cui manca sia una consolidata esperienza giurisprudenziale nella delicata materia come pure le strutture necessarie per adempiere al gravoso compito assegnato dallo Stato, senza, peraltro, alcuna commisurazione dell’impegno profuso dal punto di vista economico per i Giudici non togati.

A tanto aggiungasi un malessere diffuso nelle aule di giustizia per la mancanza di una disciplina transitoria che consentisse un periodo di osservazione e di studio del nuovo assetto normativo come pure la istituzione di corsi di formazione rivolti ad ottenere quel risultato pratico a cui la Legge sostanzialmente tende: migliorare,da una parte,le procedure di espulsione nei confronti di quanti sono soggetti al provvedimento prefettizio e, dall’altra, istituire un nuovo sistema di garanzie in favore dei cittadini stranieri che assicuri il rispetto di diritti inalienabili di libertà e di giustizia che sono patrimonio della umanità senza distinzione di sesso, razza o religione.

Passando in rassegna il nuovo provvedimento,merita di essere sottolineato che il nuovo comma 5 bis dell’art.13 del TU, recita testualmente "Nei casi previsti ai commi 4 e 5 il questore comunica immediatamente e, comunque, entro quarantotto ore dalla sua adozione, al giudice di pace territorialmente competente il provvedimento con il quale è disposto l’accompagnamento alla frontiera. (L’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale è sospesa) fino alla decisione sulla convalida. L’udienza per la convalida si svolge in camera di consiglio, con la partecipazione necessaria di un difensore (tempestivamente avvertito. L’interessato è anch’esso tempestivamente informato e condotto nel luogo in cui il giudice tiene l’udienza. Si applicano le disposizioni di cui al sesto e al settimo periodo del comma 8, in quanto compatibili). Il giudice provvede alla convalida, con decreto motivato, entro le quarantotto ore successive, verificata l’osservanza dei termini, la sussistenza dei requisiti previsti dal presente articolo e sentito l’interessato, se comparso.

In attesa della definizione del procedimento di convalida, lo straniero espulso è trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea ed assistenza, di cui all’articolo 14, (salvo che il procedimento possa essere definito nel luogo in cui è stato adottato il provvedimento di allontanamento anche prima del trasferimento in uno dei centri disponibili). Quando la convalida è concessa, il provvedimento di accompagnamento alla frontiera diventa esecutivo. Se la convalida non è concessa ovvero non è osservato il termine per la decisione, il provvedimento del questore perde ogni effetto.

Contro il decreto di convalida è proponibile ricorso per cassazione.

Il relativo ricorso non sospende l’esecuzione dell’allontanamento dal territorio nazionale. (Il termine di quarantotto ore entro il quale il giudice di pace deve provvedere alla convalida decorre dal momento della comunicazione del provvedimento alla cancelleria)".

La procedura di convalida prevede,quindi,che il questore sia tenuto a informare entro 48 ore dalla adozione del provvedimento espulsivo a carico di uno dei soggetti innanzi menzionati il Giudice di Pace territorialmente competente

Tale comunicazione dovrebbe avvenire "immediatamente e comunque entro 48 ore dalla sua adozione e,comunque,dopo che sia stato preventivamente notificato all’interessato copia del provvedimento espulsivo tradotto nella lingua dello straniero ovvero in una delle altre lingue cd "ufficiali" per la comunicazione del provvedimento previste dal TU.

La prassi delle aule di giustizia insegna che molto spesso accade che,per mancanza dell’interprete che conosca la lingua dello straniero ovvero per "velocizzare"le operazioni espulsive,il provvedimento venga tradotto in una delle lingue "ufficiali" con ciò impedendo,di fatto, l’esercizio dei diritti di difesa del soggetto espulso.

Tale prassi è stata più volte criticata anche dalla stessa Suprema Corte poiché non appare giustificabile in alcun modo che un provvedimento che incide sulla libertà e la libera circolazione dei soggetti non venga tradotto nella lingua madre dell’espellendo ben potendo le Questure ad alcuni anni dalla approvazione del TU sull’immigrazione apprestare da tempo sia la modulistica necessaria sia un elenco di interpreti disponibili ad operare la traduzione in lingua del provvedimento espulsivo.

Nondimeno, la trasmissione al Giudice di Pace di un siffatto provvedimento nelle 48 ore dalla notifica all’interessato apre la fase della vera e propria convalida della espulsione.

L’udienza, tenuta in camera di consiglio,si apre,quindi,dopo la tempestiva notificazione alla persona interessata e al suo avvocato,tempestivamente avvertito,e si chiude con un decreto motivato del giudice.

La notifica al difensore, nell’ottica del legislatore, assicurerebbe, comunque, allo straniero il pieno esercizio dei diritti difensivi costituzionalmente protetti in sede di convalida di cui era carente la precedente previsione normativa.

È comunque prevista l’eventualità del patrocinio legale gratuito e, se necessario, la presenza di un interprete che assista l’espellendo benché valgano,anche in questo caso, le considerazioni innanzi espresse in ordine alla necessaria presenza di un interprete che conosca la lingua madre e non altri,come spesso accade nelle aule di giustizia.

Viene,inoltre,da chiedersi se l’interprete abbia la necessaria conoscenza "tecnico-giuridica" che consenta allo stesso di tradurre in lingua madre l’esatta natura e finalità degli atti formulati ovvero compiuti in udienza cui non possono sopperire gli attuali corsi per "mediatori linguistici" atteso che gli stessi ammetterebbero l’acquisizione di una formazione specifica in materia giuridica che,di norma,esulano dalla attuale formazione.

È stata sottratta, comunque, al Giudice di pace la competenza per quanto riguarda i provvedimenti e i ricorsi in materia di espulsione dei minorenni, in conformità all’attuale assetto normativo in materia, che assegna una competenza specifica al Tribunale dei Minorenni,giudice specializzato per la delicata materia dei minori e come tale a composizione mista,stante la peculiarità della disciplina stessa e dei destinatari dei provvedimenti emanati,mentre resta la competenza del Tribunale monocratico per quanto attiene ai ricorsi avverso i provvedimenti di espulsione.

Il tempo utile per la convalida è di 48 ore, con tutti i limiti che tale durata temporale pone, specie per quanto attiene all’obbligo delle comunicazioni al difensore ed alla preventiva traduzione degli atti processuali,ivi compreso l’avviso di comparizione, per quanto previsto dall’art. 167 CPP.

L’udienza, nell’ottica del Legislatore, può svolgersi anche in "locali idonei", diversi dalle aule di giustizia, atteso che in base al comma 5-ter dell’art.13 ,come modificato dal DL 241/2004,"Al fine di assicurare la tempestività del procedimento di convalida dei provvedimenti di cui ai commi 4 e 5, e all’articolo 14, comma 1, le questure forniscono al giudice di pace, nei limiti delle risorse disponibili, il supporto occorrente e la disponibilità di un locale idoneo".

La scelta operata dal Legislatore è pienamente compatibile con le esigenze di celerità del procedimento sebbene consenta di dubitare che la procedura si svolga in locali "alternativi" agli angusti uffici in cui spesso è ospitata la Giustizia nell’ambito dei famigerati CPT - Centri di permanenza temporanea,da più parti definiti ormai come Centri di detenzione temporanea che nulla hanno a che vedere con l’amministrazione giudiziaria e che costituiscono il vero problema da risolvere per il Legislatore mancando i presupposti giuridici per la limitazione della libertà dello straniero clandestino o meno che sia.

Sta di fatto che,in attesa della procedura esecutiva, lo straniero espulso può essere trattenuto dai 30 ai 60 giorni per gli accertamenti sulla sua identità o per motivi tecnici presso un centro di permanenza temporanea che gli garantisca condizioni di vita dignitose e i mezzi di comunicazione, anche telefonica,salvo che il procedimento possa essere definito nel luogo in cui è stato adottato il provvedimento di allontanamento anche prima del trasferimento in uno dei centri disponibili.

Il respingimento della convalida o il mancato rispetto del tempo previsto per la decisione fa perdere ogni effetto al provvedimento del Questore.

In conseguenza il Giudice di Pace dovrà dare impulso alla convalida tenendo ben presenta tale termine essenziale ai fini del procedimento,pena la perdita di efficacia del provvedimento espulsivo sebbene tale termine cominci a decorrere dal momento della comunicazione del provvedimento espulsivo alla cancelleria

Valgono a questo proposito le considerazioni,venute dalla dottrina,derivanti dalla materiale impossibilità di procedere alla convalida nei tempi stabiliti laddove la documentazione della Questura giunga al Giudice di Pace il sabato ovvero in giorni prefestivi poiché pone seri problemi in relazione alla tempestività dei provvedimenti posti in essere specie per quanto attiene al reperimento del personale di cancelleria,dei traduttori e degli stessi avvocati mentre si discute anche se il procedimento possa tenersi anche nei giorni festivi o feriali.

A tanto deve aggiungersi l’attuale carenza del personale delle cancellerie e degli strumenti tecnici di cui soffre la giustizia cd " minore" nonché della mancanza di un albo degli interpreti-traduttori di cui invece dispone,di norma, il Tribunale monocratico.

Lo svolgimento della udienza consente al difensore di contestare la legittimità e/o il merito del provvedimento espulsivo e/o articolare le ragioni che ostano alla espulsione del proprio assistito, queste ultime oggetto di ricorso avverso il provvedimento prefettizio che può essere presentato e deciso in sede di convalida della espulsione già disposta.

La convalida,quindi,può essere disposta anche in occasione della convalida del decreto di accompagnamento alla frontiera nonché in sede di esame del ricorso avverso il provvedimento di espulsione.

Il ricorso viene rivolto,quindi,allo stesso Giudice di pace competente per la convalida e viene deciso entro 20 giorni dalla data del suo deposito.

La proposizione del ricorso ed i tempi di decisione impediscono la convalida dell’allontanamento dal territorio dello Stato sino alla emissione della decisione da parte del Giudice di Pace che, come ricordato,decide anche in ordine alla convalida.

In conseguenza appare evidente come la proposizione del ricorso avverso la espulsione impedisca di fatto la convalida nelle 48 ore sebbene lo stesso trovi applicazione solo in alcuni casi.

Va, tuttavia, sottolineato che, in via generale, il ricorso non sospende l’esecuzione dell’allontanamento dal territorio nazionale né è prevista alcuna sospensione del procedimento ad opera del Giudice in attesa della definizione del procedimento dinanzi al TAR che resta competente per i ricorsi avverso la revoca del permesso di soggiorno.

Il ricorrente può sottoscriverlo personalmente ovvero rivolgersi ai consolati italiani del suo Paese che ne certificano l’autenticità e lo trasmettono alle autorità giudiziarie con un conseguente allungamento dei tempi necessari per la verifica della legittimità del provvedimento emanato.

L’assistenza legale viene,inoltre,fornita o attraverso la procura di un patrocinatore legale di fiducia o tramite un legale assegnato allo straniero con patrocinio gratuito a carico dello Stato.

Non è, tuttavia, previsto il rientro dello straniero in Italia per assistere al giudizio a differenza di quanto stabilito dall’art. 17 del TU in tema di procedimento penale sia per l’imputato che per la parte offesa.

Nondimeno,contro il solo decreto di convalida è possibile ricorrere per cassazione entro 60 giorni dalla data del provvedimento di espulsione sebbene anch’esso non sospenda l’esecuzione dell’allontanamento dal territorio nazionale.

Alla estensione delle garanzie processuali fa da contraltare l’inasprimento delle pene previste per i reati connessi con l’illecita permanenza ed il reingresso illegale nel territorio dello Stato.

Per il rientro illegale dopo l’espulsione la nuova Legge ha, infatti, inasprito le pene precedenti ed è ora prevista la pena da uno a quattro anni di carcere e una nuova espulsione.

Per lo straniero già denunciato ed espulso che abbia fatto reingresso clandestino nel territorio dello Stato le pene sono state ulteriormente elevate ed è prevista la reclusione da uno a cinque anni.

Per lo straniero che si trattiene senza giustificato motivo nel territorio dello Stato in violazione dell’Ordine impartito dal Questore è prevista la reclusione da uno a quattro anni se l’espulsione è stata disposta per ingresso illegale nel territorio dello Stato ai sensi dell’art.13, comma 2 lett a) e c) ovvero per non avere richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto in assenza di cause di forza maggiore,ovvero per essere stato revocato o annullato il permesso di soggiorno.

È invece previsto l’arresto da sei mesi ad un anno se l’espulsione è stata disposta perché il permesso di soggiorno è scaduto da più di sessanta giorni e non è stato richiesto il rinnovo ed in tali casi si procede anche alla adozione di un nuovo provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.

Lo straniero già espulso che viene trovato nel territorio dello Stato in violazione delle norme del TU è punito con la reclusione da uno a cinque anni.Se risulta già espulso la pena è della reclusione da uno a quattro anni.

Ulteriori aggravamenti delle pene previste in precedenza dal TU sono previsti dall’art.1-ter.

Per i casi previsti dai commi 13 e 13-bs dell’art.13 del D Lvo 286/1998, nonché per i reati previsti dai commi 5-ter e 5-quater dell’art.14 è previsto l’arresto dell’autore del fatto anche fuori dei casi di flagranza e si procede con rito direttissimo.

La legge ha anche modificato, ampliandole, le condizioni per ottenere il permesso di soggiorno. Il permesso di soggiorno,ammesso di norma e a certe condizioni per motivi lavorativi o umanitari, può essere ora concesso anche per motivi di studio o per esigenze di ricongiungimento familiare.

Un numero predefinito di visti di ingresso e di permessi di soggiorno per i corsi universitari e per le scuole di specializzazione universitarie viene annualmente concesso anche agli stranieri titolari di diplomi di studio conseguiti presso scuole italiane all’estero o in quelle internazionali in Italia o all’estero, per le quali esistono specifiche intese bilaterali.

Una semplificazione del procedimento per il rinnovo dei permessi di soggiorno è stata introdotta con l’art.1-quinques che ha stabilito la presentazione delle domande anche in altri uffici periferici dell’amministrazione dello Stato, diversi dalle questure, da sempre oberate da tali adempimenti.

Non sono mancate le critiche venute da più parti prima ancora della conversione in legge del provvedimento ed ,in particolar modo, dagli stessi Giudici destinatario della riforma preoccupati per l’assegnazione della competenza sui reati connessi alla applicazione della nuova Legge.

Gli stessi Enti locali considerato che "l’immigrazione ormai ha assunto carattere strutturale acquistano rilevanza primaria gli interventi volti a favorire l’integrazione sociale, lavorativa, abitativa - si legge nel documento congiunto di Anci e Upi - ma anche i processi di partecipazione culturale e civica".

Pertanto,chiedono che il Governo stanzi risorse più adeguate ad accompagnare la delega delle politiche dell’integrazione a livello locale; preveda misure specifiche volte allo snellimento delle procedure di rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno; promuova "azioni concrete a supporto della politica del lavoro e di accompagnamento degli immigrati e, più in particolare, che vengano prefigurate misure specifiche volte a favorire la stabilizzazione della posizione degli stranieri presenti da più lungo tempo in Italia, a partire dalla semplificazione dell’accesso alla carta di soggiorno".

Comuni e Province chiedono,inoltre,l’individuazione di risorse aggiuntive al Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, per potenziare la rete di accoglienza decentrata con standard di qualità ed efficienza, demandando alle Regioni il sostegno alle realtà maggiormente interessate al fenomeno, nonché altre risorse finalizzate al monitoraggio dello stesso e ad azioni di coordinamento interistituzionale di livello nazionale.

Infine chiedono che sia sottolineata l’importanza di favorire, anche attraverso strumento normativi a carattere nazionale, la partecipazione civica dei cittadini stranieri, "a partire dal riconoscimento del diritto di voto nelle elezioni amministrative prima e politiche poi" che costituisce la nuova frontiera dell’integrazione degli stranieri in Italia con cui devono misurarsi, a vari livelli, le istituzioni dello Stato.