di Monica Vitali (Giudice del lavoro presso il Tribunale di Milano)

Il lavoro intramurario alle dipendenze di terzi: le lavorazioni

La seconda tipologia di lavoro inframurario è rappresentata dalle c.d. lavorazioni, gestite in proprio dall’Amministrazione penitenziaria, ovvero da imprese esterne, che sono dirette alla produzione di beni su commessa o da porre liberamente sul mercato. Il previgente art. 45 del Regolamento prevedeva che le lavorazioni penitenziarie fossero gestite e organizzate, secondo le direttive dell’Amministrazione penitenziaria, dalle direzioni degli istituti, le quali potevano avvalersi della collaborazione di imprese pubbliche.

Il quadro di rapporti delineato dall’art. 45 cit. risultava, tuttavia, superato dalla nuova formulazione dell’art. 20 Legge n° 354/1975, come modificato dalla Legge n° 296/1993, che ha innovato profondamente il sistema tradizionale delle lavorazioni, aprendo il carcere a chiunque possa avere risorse e interesse alla formazione e all’utilizzo produttivo dei detenuti: la scelta di fondo, come è stato notato, va nel senso della privatizzazione, superando il limite che, nel sistema originario della legge, era posto alla possibilità di costruire un rapporto diretto tra imprenditore e lavoratore detenuto, quando la prestazione andava svolta all’interno del carcere.

Cosi, l’art. 20 I comma Legge n° 354/1975 stabilisce che all’interno degli istituti possono essere istituite lavorazioni organizzate e gestite direttamente da imprese pubbliche o private, che possono essere istituiti corsi di formazione professionale organizzati e svolti da aziende pubbliche, ovvero da aziende private convenzionate con la regione.

Il nuovo art. 20 bis Legge cit. prevede, a sua volta, al I comma, che il Provveditore Regionale possa affidare, con un contratto d’opera, la direzione tecnica delle lavorazioni a persone estranee all’amministrazione. In altri termini, si riconosce l’incapacità dell’Amministrazione penitenziaria a risolvere i problemi della crisi del lavoro penitenziario, accresciuti, come detto, dalla riduzione delle possibilità di ammissione a lavori esterni attraverso le misure alternative, dando spazio a professionalità diverse e specialistiche rispetto a quelle penitenziaristiche.

Anche dal punto di vista dello sbocco dei prodotti, viene a superarsi la logica precedente, riconoscendo, al II comma dello stesso art. 20 bis cit., all’Amministrazione penitenziaria, la possibilità di promuovere la vendita dei prodotti delle lavorazioni, mediante convenzioni da stipulare con le imprese pubbliche e private che dispongano di una propria rete di distribuzione commerciale.

L’incentivazione alle aziende esterne per commissionare forniture viene poi realizzata, attraverso la previsione del III comma della norma in esame di pagamenti differiti, in deroga alle norme della contabilità generale dello Stato e a quelle di contabilità speciale, secondo gli usi e le consuetudini vigenti. Il risultato della scelta legislativa di privatizzare le lavorazioni è l’ingresso del mercato nel lavoro carcerario e, con esso, la gestione diretta delle attività lavorative da parte dell’imprenditore esterno, pubblico o privato che sia: la conseguenza, sul piano del lavoro del detenuto, è che viene a cadere completamente l’opzione di fondo contenuta nella Legge Gozzini volta a differenziare il lavoro carcerario intramurario, intercorrente, sempre e comunque, con l’amministrazione, e quindi, caratterizzato da un rapporto di specialità, e il lavoro che si svolge all’esterno, in tutto assimilato al lavoro libero. Infatti, l’imprenditore che gestisce le lavorazioni stipula con i detenuti lavoratori contratti di diritto privato, così che viene compiutamente superata la distinzione, sotto il profilo dell’applicabilità della disciplina standard, tra lavoro inframurario e lavoro extramurario, sostituita dalla distinzione tra lavoro alle dipendenze di terzi e lavoro alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria, unico a restare ancorato alle finalità terapeutiche trattamentali e, quindi, non assimila bile pienamente al lavoro libero.

Questa impostazione viene ribadita e confermata nel nuovo Regolamento che, in questa materia, recepisce le modificazioni alla legge 354/1975 della novella del 1993 e si spinge ancor più avanti nella strada della privatizzazione del carcere.

L’art. 47 del Regolamento, che sostituisce il previgente art. 45, prevede, infatti, una duplice possibilità per le lavorazioni, e cioè di essere organizzate e gestite dalle direzioni degli istituti secondo le linee programmatiche determinate dai provveditorati ovvero, allo stesso modo, di "essere organizzate e gestite da imprese pubbliche e private e, in particolare, da imprese cooperative sociali, in locali concessi in comodato dalle direzioni".

In questa seconda ipotesi, viene introdotto lo strumento delle convenzioni per regolare i rapporti tra le direzioni degli istituti e le imprese, sotto il profilo dell’utilizzo dei locali e delle attrezzature già esistenti negli istituti, nonché delle modalità di addebito all’impresa delle spese sostenute per lo svolgimento dell’attività produttiva.

Ancor più rilevante, seppur naturale conseguenza del nuovo assetto legislativo, è l’affermazione, contenuta sempre nel I comma della disposizione regolamentare, che i detenuti e gli internati che prestano la propria opera in tali lavorazioni dipendono, quanto al rapporto di lavoro, direttamente dalle imprese che gestiscono le lavorazioni stesse.

La produzione delle lavorazioni è destinata a soddisfare, nell’ordine, le commesse dell’Amministrazione penitenziaria, delle altre amministrazioni statali, di enti pubblici e, da ultimo, di privati: mentre le commesse di lavoro delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici sono distribuite dal Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, le direzioni possono accogliere direttamente le commesse di lavoro provenienti dai privati.

Infine, se le commesse non sono sufficienti ad assorbire la capacità di manodopera delle lavorazioni, l"amministrazione può organizzare e gestire la produzione di determinati beni, posti in vendita liberamente sul mercato, anche attraverso imprese pubbliche.

Innovativa risulta, poi, la previsione che le convenzioni di cui al I comma, particolarmente con cooperative sociali, possano avere ad oggetto anche servizi interni all’istituto, quali la somministrazione del vitto, la pulizia e la manutenzione dei fabbricati, dal momento che l’espressione "servizi interni".

cui fa riferimento la norma, corrisponde ai tradizionali lavori domestici, svolti dai detenuti alle dirette dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria. Ciò significa, quindi, che si ammette la possibilità di configurare un sistema differenziato di gestione dei servizi interni ( o lavori domestici, che dir si voglia): oda parte di cooperative sociali, convenzionate con l’amministrazione, come pure di aziende pubbliche o private, ex art. 2 Legge 22 giugno 2000 n° 193, ovvero direttamente ad opera dell’amministrazione, con una corrispondente differenziazione del rapporto di lavoro del detenuto, che non è più giustificata da una diversa finalizzazione dell’attività, tutta allo stesso modo produttiva di servizi, bensì solo dalla natura del datore di lavoro e dalla sua organizzazione.

Queste disposizioni del Regolamento, come pure le norme introdotte con la Legge 22 giugno 2000 n° 193, rappresentano la chiara manifestazione della volontà legislativa di realizzare la privatizzazione del carcere, attraverso l’allargamento dello spazio di operatività del privato sociale e imprenditoriale da settori più propriamente produttivi, quali le lavorazioni, a settori tradizionalmente oggetto di diretta gestione pubblica, quali, appunto, quelli dei lavori domestici.

L’imprenditore esterno che gestisce le lavorazioni, come detto, può essere indifferentemente un soggetto pubblico o privato, ne ha alcuna rilevanza la forma societaria in cui viene esercitata l’attività imprenditoriale.

Anche prima della riforma del 1993, lo svolgimento di attività lavorativa in forma cooperativa, all’interno o all’esterno del carcere, ha rappresentato un momento di grande trasformazione del lavoro penitenziario. Nata verso la metà degli anni ottanta, l’esperienza delle cooperative ha coinvolto soci detenuti insieme a soci liberi, ex detenuti o meno. Nella maggior parte degli statuti, lo scopo sociale specifico è costituito dall’ottenimento di continuità occupazionale alle migliori condizioni economiche, sociali e professionali a favore dei detenuti, come pure dalla creazione di occupazione in favore di persone libere, in modo tale da aumentare l’integrazione dei detenuti con la società civile.

La costituzione di società cooperative di cui siano membri, in qualità di soci, condannati detenuti e persone libere ha, comunque, comportato una serie di problemi giuridici, ricollegabili alla situazione dei soci detenuti che ne hanno determinato l’emarginazione in una situazione di subalternità all’interno delle cooperative stesse. Prima di tutto, si è posto il problema dell’incapacità ad agire dei detenuti, conseguente alloro stato di interdizione legale, che influisce sul momento costitutivo della cooperativa, dato che il contratto sociale si stipula con atto pubblico. Anche se è stato autorevolmente affermato, sin dall’inizio, dalla dottrina che la capacità di agire, riconosciuta ai detenuti dall’art. 20 Legge n° 354 1975, per l’esercizio del diritto al lavoro in ogni forma e manifestazione, implica necessariamente il riconoscimento di una capacità di agire per la creazione di strutture ed organismi adatti allo svolgimento delle attività lavorative in forma associata, in pratica, ogni difficoltà è stata superata con la costituzione formale della cooperativa da parte di soci fondatori dotati di piena capacità e il successivo inserimento, previa delibera degli organi della cooperativa stessa già legalmente costituita e omologata, dei soci interdetti.

Ora, il problema risulta parzialmente risolto dall’art. 5 II comma Legge 22 giugno 2000 n° 193, che ha nuovamente inserito ulteriori commi al più volte novellato art. 20 Legge n° 354/1975. Il nuovo XVIII comma stabilisce che: "Agli effetti della presente legge, per la costituzione e lo svolgimento di rapporti di lavoro nonché per l’assunzione della qualità di socio nelle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991 n° 381, non si applicano le incapacità derivanti da condanne penali o civili". Rimane, al contrario, immutato per l’assunzione della qualità di socio nelle cooperative diverse da quelle espressamente richiamate dalla norma.

Allo stesso modo, resta insuperabile l’ostacolo relativo all’amministrazione della cooperativa: l’art. 2382 c.c. vieta espressamente che possano essere nominate, come amministratori e sindaci, persone interdette, così che solo i soci non detenuti possono ricoprire cariche sociali e rappresentare all’esterno la cooperativa, anche per escludere impugnazioni di terzi e-x art. 1441 II comma c.c.

Quanto all’assemblea dei soci, può ipotizzarsi uno svolgimento di essa anche all’interno dell’istituzione carceraria, in modo da farvi partecipare i soci detenuti, mentre l’ingresso dei soci liberi potrebbe essere richiesto e autorizzato ai sensi dell’art. 17 Legge n° 354/1975 ovvero, laddove ne sussistano le condizioni, la possibilità per i soci detenuti di ottenere un permesso premio per partecipare all’esterno all’assemblea, ai sensi dell’art. 30 ter Legge n° 354 cit., che prevede la concessione di tale strumento premiale anche al fine di coltivare interessi di lavoro, quale è appunto la partecipazione agli organismi collegiali della cooperativa di cui si è soci.

Infine, la cooperativa, come ogni altro imprenditore pubblico o privato, è tenuta ai prelievi sulle somme versate al socio detenuto come retribuzione o utili finanziari ai sensi degli artt. 48 e 51 u.c. Regolamento.

Il ruolo fondamentale svolto dall’esperienza cooperativistica, nel favorire e incrementare lo sviluppo del lavoro dei detenuti, ha ottenuto un riconoscimento anche nell’ambito del Protocollo d’intesa sottoscritto dalla Regione Lombardia e dal Ministero di grazia e giustizia il 22 febbraio 1999, nel quale l’ente locale e il Ministero s’impegnano congiuntamente ad avviare una attività sistematica per informare detenuti, imprese e cooperazione sociale su opportunità, servizi e agevolazioni per l’inserimento lavorativo e la nascita di attività imprenditoriali.

Da parte sua, la Regione Lombardia si impegna a riservare e assegnare una quota parte delle proprie commesse alle iniziative produttive inframurarie gestite dalle imprese e da cooperazione sociale e consorzi, mentre il Ministero di giustizia assicura gli ambienti idonei per l’attività di lavoro in ambito inframurario.

Il limite legislativo allo sviluppo dell’esperienza cooperativa in carcere era rappresentato, comunque, dall’impossibilità di qualificare le cooperative in cui lavorano detenuti impegnati in attività inframurarie, quali cooperative sociali ex Legge 8 novembre 1991 n° 381. Come è noto, le cooperative sociali sono incentivate all’assunzione di soggetti appartenenti alle categorie svantaggiate, in quanto usufruiscono di sgravi fiscali nel caso in cui assumano almeno il 30% di lavoratori appartenenti a tali categorie, tassativamente indicate nella legge stessa.

Il problema nasceva dal fatto che l’art. 4, I comma, Legge 381 cit., nella sua formulazione originaria, definiva quali persone svantaggiate, oltre alle categorie degli invalidi, degli ex degenti in ospedali psichiatrici, dei soggetti in trattamento psichiatrico, dei tossicodipendenti ed alcoolisti, dei minori in difficoltà familiare e in età lavorativa, "i condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione previste dagli artt. 47, 47 bis, 47 ter e 48 della legge 26 luglio 1975 n° 354, come modificati dalla legge 10 ottobre 1986".

Sulla base di questa disposizione, come è evidente, le cooperative erano incentivate ad assumere esclusivamente persone ammesse a misure alternative alla detenzione, dal momento che nel concetto di persona svantaggiata, con tutti i benefici economici che ne derivano, non rientravano i detenuti ristretti negli istituti e neppure quelli ammessi al lavoro all’esterno ex art. 21 Legge n° 354/1975.

L’esigenza di introdurre questo allargamento delle disposizioni della Legge 381/1991 è stata condivisa, allo stesso modo, dalla Regione Lombardia e dal Ministero di giustizia che, nel già ricordato Protocollo d’intesa, si sono impegnati a "promuovere gli opportuni passi per estendere anche ai detenuti i benefici previsti per i soggetti a rischio dalla legge 8 novembre 1991 n° 381, nonché per estendere gli stessi benefici previsti per le cooperative sociali e consorzi anche a favore delle imprese, di qualunque natura giuridica che, con le dovute garanzie di rispetto della legislazione sul lavoro, offrano opportunità occupazionali alle persone detenute o comunque sottoposte a misure limitative della libertà personale".

Nel corso dell’attuale legislatura, sono stati perciò presentati alcuni disegni di legge, accomunati dal fine di perseguire una politica di promozione dell’occupazione dei detenuti in carcere, attraverso lo strumento delle cooperative sociali e la conseguente previsione di sgravi fiscali e contributivi a favore di queste ultime, come pure dei datori di lavoro pubblici e privati intenzionati ad offrire opportunità di lavoro ai detenuti.

La Commissione Lavoro e Previdenza Sociale del Senato ha esaminato i tre disegni di legge in argomento, dei quali due, il n° 3157, d’iniziativa Smuraglia, Fumagalli Carulli e Manconi, utilizzato come testo-base, e il simile n° 1212, d’iniziativa Manconi e Peruzzotti, incidono essenzialmente sulla Legge n° 381 cit., mentre il n° 3479, d’iniziativa Siliquini e Mulas, privilegia un’impostazione volta a modificare la disciplina dell’ordinamento penitenziario.

Il testo, licenziato con parere favorevole dalla Commissione, già nel 1998, e definitivamente approvato nel giugno 2000, corrisponde alle attese dei settori più avanzati del mondo carcerario. Come si legge nella relazione che accompagnava il disegno di legge, si tratta di un provvedimento legislativo che, pur avendo un oggetto circoscritto, affronta una problematica, valutata di grande rilevanza sociale, "poiché si propone di promuovere un più agevole accesso da parte dei detenuti alle opportunità lavorative".

L’art. 1, I comma, della legge modifica l’art. 4 I comma Legge n° 381 1991, nel senso di ridisegnare ed ampliare la nozione di soggetti svantaggiati: accanto agli invalidi fisici, psichici e sensoriali, agli ex degenti di istituti psichiatrici, ai soggetti in trattamento psichiatrico, ai tossicodipendenti, agli alcolisti, ai minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiari e ai condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione dell’affidamento in prova al servizio sociale, dell’affidamento particolare per tossicodipendenti, della detenzione domiciliare e della semilibertà, vengono inseriti nella categoria delle persone svantaggiate anche gli ex degenti di ospedali psichiatrici giudiziari, le persone detenute o internate negli istituti penitenziari, i condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all’esterno.

Per quanto riguarda quest’ultima categoria, l’estensione ai condannati ammessi al lavoro all’esterno conferma lo spostamento di questo beneficio dall’ambito delle modalità trattamentali della pena a quello delle misure alternative alla detenzione.

La distinzione, poi, nella lettera della legge tra "persone detenute o internate", da un lato, e"condannati e internati ammessi alle misure alternative alla detenzione", dall’altro, consente di ritenere inseriti nella categoria delle persone svantaggiate non solo i condannati e gli internati, sottoposti alle misure di sicurezza della casa di lavoro e della colonia agricola, ammessi o meno alle misure alternative, ben si anche gli imputati e gli internati, infermi e seminfermi di mente, sottoposti alle misure di sicurezza dell’ospedale psichiatrico giudiziario e della casa di cura e custodia.

Quanto alle agevolazioni fiscali, fermo restando l’azzeramento dei contributi dovuti dalle cooperative sociali sulle retribuzioni dei soggetti svantaggiati previsti nel testo originario della disposizione, per le retribuzioni corrisposte alle persone detenute o internate negli istituti penitenziari, agli ex degenti degli ospedali psichiatrici giudiziari e agli ammessi al lavoro all’esterno, viene introdotto, dall’art. 1 II comma Legge n° 193/2000 che introduce il comma III bis dell’art. 4 Legge n° 381/1991, un sistema di agevolazioni ad aliquote ridotte, in misura percentuale da definire, con cadenza biennale, dal Ministero di giustizia di concerto con i Ministri del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Tali sgravi contributivi si applicano, inoltre, per un ulteriore periodo di sei mesi successivo alla cessazione dello stato di detenzione.

La differenziazione delle agevolazioni, riduttive delle aliquote complessive della contribuzione a carico delle cooperative sociali, lascia, comunque, perplessi: riesce, infatti, difficile comprendere la riduzione differenziata della contribuzione in presenza di identici handicap sociali, pur se in soggetti svantaggiati con status giuridici distinti. L’esempio più facile è quello del tossicodipendente, che, a seconda del suo status giuridico, di persona libera ovvero detenuta a regime ordinario ovvero ammessa ad una misura alternativa alla detenzione o, infine, al lavoro all’esterno ex art. 21 Legge 354/1975, potrà trovare occupazione presso una cooperativa sociale con riduzioni diverse della aliquota contributiva sulla sua retribuzione.

La seconda importante novità della Legge Smuraglia è rappresentata dall’estensione di questo sistema differenziato di agevolazioni contributive alle imprese pubbliche o private che "organizzino attività produttive o di servizi, all’interno degli istituti penitenziari, impiegando persone detenute o internate" (art. 2 Legge n° 193/2000). In questo modo, viene ad aggirarsi il limite logico invalicabile per lo sviluppo dell’esperienza cooperativistica in carcere, rappresentato dall’impossibilità giuridica di qualificare come sociali, ai sensi dell’art. 1, Legge n° 381 1991, le cooperative operanti in carcere e composte da soli detenuti, impegnati in attività intramurarie.

Sotto questo profilo, il legislatore ha cercato di ridurre, se non interamente colmare, la debolezza intrinseca del lavoro dei detenuti rispetto a quello libero, consentendo e favorendo la privatizzazione non solo delle attività produttive in senso proprio, bensì anche dei servizi negli istituti, tradizionalmente attribuiti alla diretta gestione da parte dell’Amministrazione penitenziaria.

La conseguenza, non esplicitata nelle disposizioni in esame, è quella della coesistenza, all’interno dei singoli istituti, d’identiche posizioni lavorative, riconducibili, tuttavia. ai vari tipi di lavoro penitenziario, e quindi caratterizzate da un livello di maggiore o minore specialità nei confronti della disciplina standard, in base alla modalità scelta per la gestione del servizio, pubblica, privata o attraverso cooperative sociali.

In altri termini, un detenuto impiegato nella somministrazione del vitto, per esempio, potrà essere considerato, nell’accezione qui seguita, sulla base della distinzione tradizionale della Corte Costituzionale, come addetto ai lavori domestici, in quanto dipendente dell’amministrazione, oppure addetto alle lavorazioni, intese come produzioni di servizi, in quanto dipendente di una cooperativa o di una impresa pubblica o privata, con tutte le disparità di trattamento giuridico che la natura del datore di lavoro implicherà.

Lo strumento designato dal legislatore, per regolamentare i rapporti con gli operatori economici interessati a fornire a detenuti o internati opportunità di lavoro, è rappresentato dalle convenzioni : attraverso l’inserimento di un nuovo XIII comma nell’art. 20 Legge 354/1975, viene previsto che le Amministrazioni penitenziarie stipulino con soggetti pubblici o privati o cooperative sociali apposite convenzioni, relative all’oggetto e alle condizioni di svolgimento dell’attività lavorativa, alla formazione e al trattamento retributivo, senza oneri a carico della finanza pubblica (art. 5 Legge n° 193/2000).

Il trattamento retributivo, in ogni caso, non potrà essere inferiore a quanto previsto dalla normativa vigente per il lavoro penitenziario (art. 2 Legge 193 cit.): ciò comporta che la convenienza economica per le imprese pubbliche o private intenzionate a utilizzare manodopera detenuta è costituita esclusivamente dalle agevolazioni contributive, di cui agli art. 4, comma III bis, Legge n° 381/1991 e 2, Legge n° 193/2000, e dagli sgravi fiscali previsti dall’art. 3 Legge n° 193/2000. Le modalità ed entità delle agevolazioni e degli sgravi fiscali sono determinate annualmente, sulla base delle risorse finanziarie stanziate dall’art. 6 Legge n° 193 cit., con apposito decreto del Ministro della giustizia da emanare, di concerto con i Ministri del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro delle finanze, entro il 31 maggio di ogni anno (art. 4 Legge n° 193 cit.).

La nuova impostazione del legislatore del 1993 si riflette anche sulle modalità di costituzione del rapporto: come già osservato, la novità, introdotta con la Legge n° 296/1993 ed esplicitata all’art. 47 Regolamento, è rappresentata dall’abrogazione del divieto di costituire un rapporto di lavoro diretto tra datore di lavoro e detenuto, anche quando la prestazione viene espletata all’interno del carcere.

Ora, la scelta originaria di escludere ogni possibilità in questo senso era motivata dalla volontà di eliminare, dopo le esperienze del passato, ogni rischio di sfruttamento del lavoro dei carcerati da parte degli imprenditori pubblici e privati, ma si trattava di una scelta evidentemente contraddittoria, dal momento che venivano previste eccezioni, come, per esempio, nel caso di detenuto ammesso al lavoro all’esterno ex art. 21 O.P., rispetto al quale era già possibile l’instaurazione di un rapporto diretto con il datore di lavoro, in una situazione in cui, certamente, non è da escludersi il pericolo di uno sfruttamento del lavoro del condannato.

Attualmente, quindi, venuta meno la necessità di configurare il rapporto di lavoro del ristretto, sempre e comunque, con l’amministrazione penitenziaria, l’imprenditore pubblico o privato organizza e gestisce direttamente le attività lavorative e stipula rapporti di lavoro di diritto privato con i condannati cui offre opportunità lavorative.

Il ruolo ritagliato per l’Amministrazione penitenziaria è quello delineato dall’art. 25 bis II comma ss. Legge n° 354/1975, inserito dalla Legge n° 296/1993: le lavorazioni penitenziarie sono organizzate, sulla base di direttive, dai provveditorati regionali dell’amministrazione, sentite le direzioni degli istituti e le commissioni regionali per il lavoro penitenziario, istituite a norma del I comma della norma in esame. Tali commissioni sono presiedute dal provveditore regionale dell’Amministrazione penitenziaria e composte dai rappresentanti, in sede locale, delle associazioni imprenditoriali e delle associazioni cooperative e dai rappresentanti della regione che operino nel settore del lavoro e della formazione professionale con l’intervento di un funzionario dell’ufficio regionale del lavoro (art. 25 bis cit., I comma).

I posti di lavoro a disposizione della popolazione penitenziaria devono essere quantitativamente e qualitativamente dimensionati alle effettive esigenze di ogni singolo istituto; sono fissati in una tabella predisposta dalla direzione dell’istituto, nella quale sono separatamente elencati i posti relativi alle lavorazioni interne industriali, agricole ed ai servizi di istituto. In questa tabella sono, altresì, indicati i posti di lavoro disponibili all’esterno presso imprese pubbliche o private o associazioni cooperative nonché i posti relativi alle produzioni che imprese private o associazioni cooperative intendono organizzare e gestire direttamente all’interno degli istituti (art. 25 bis cit., III e IV comma). Annualmente, la direzione dell’istituto elabora ed indica il piano di lavoro, in relazione al numero dei detenuti, all’organico del personale civile e di polizia penitenziaria disponibile e alle strutture produttive (art. 25 bis cit., V comma).

La tabella, che può essere modificata secondo il variare della situazione, ed il piano di lavoro annuale sono approvati dal provveditore regionale dell’Amministrazione penitenziaria, sentita la commissione regionale per il lavoro penitenziario (art. 25 bis cit., VI comma).

Infine, l’ultimo comma stabilisce che nel regolamento di ciascun istituto sono indicate le attività lavorative che possono avere esecuzione in luoghi a sicurezza attenuata. Appare evidente, dalla semplice lettura del complesso normativo delineato dalla novella del 1993, che all’amministrazione penitenziaria viene riservata solo la funzione di disciplinare tecnicamente, attraverso i meccanismi descritti delle tabelle, del piano di lavoro e delle convenzioni, l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, mentre viene meno ogni altro suo intervento. Cosi, il tema del lavoro carcerario viene riconsegnato al mercato, riducendo o eliminando del tutto ogni ostacolo normativo che si frapponga alla privatizzazione.

Una volta instauratosi il rapporto di diritto privato, sul paradigma normativo dell’art. 2094 c.c.. tra il condannato e l’impresa impegnata nelle lavorazioni inframurarie, si tratta, ancora una volta, di verificare quali diritti nascenti in capo al lavoratore libero possano essere riconosciuti al lavoratore detenuto, alla luce della privatizzazione delle lavorazioni stesse e della natura dell’attività esercitata. per definizione finalizzata alla produzione di beni o servizi.

In linea generale, occorre preliminarmente osservare come non possa essere esclusa l’applicabilità della contrattazione collettiva ai rapporti instaurati tra l’imprenditore e i detenuti che lavorano alle sue dipendenze. laddove la fonte collettiva sia stata richiamata nel contratto individuale di lavoro ovvero l’uno e gli altri siano aderenti ad organizzazioni sindacali firmatarie del contratto stesso.

Esaminando i singoli istituti, come già rilevato in tema di lavoro inframurario alle dipendenze della Amministrazione nel precedente capitolo, l’art. 20 XVII comma Legge n° 354/1975, in ordine allo svolgimento del rapporto, stabilisce significativamente che la durata della prestazione lavorativa non possa superare i limiti stabiliti dalle leggi vigenti e che, alla stregua di tali leggi, è garantito il riposo festivo. Di conseguenza, anche in questo caso, la durata della giornata lavorativa non può superare il limite giornaliero delle otto ore e deve essere garantito un giorno di riposo settimanale, fatte salve, nei limiti di cui sopra, le previsioni dei contratti collettivi, per esempio, in materia di riduzione di orario di lavoro.

Già in precedenza è stato messo in ampio rilievo l’incomprensibile silenzio del legislatore in materia di ferie: anche in questa ipotesi di lavoro inframurario, al di là dei problemi di legittimità costituzionale della normativa vigente, appare agevole richiamare lo strumento premiale specifico, costituito dai permessi-premio (di durata non superiore a quindici giorni ogni volta e per complessivi giorni quarantacinque per ogni anno di espiazione di pena), che ben potrà essere coordinato con la fruizione delle ferie, ovvero, nei casi in cui ciò non sia possibile, per l’inapplicabilità nel caso concreto della disciplina di cui all’art. 30 ter Legge n° 354/1975, ribadire il diritto del detenuto lavoratore a un periodo retribuito di non effettuazione dell’attività lavorativa, dedicato al riposo o alle attività sportive e ricreative esistenti (e usufruibili) all’interno dell’istituto.

Quanto ai diritti non ricava bili direttamente da norme di rango costituzionale, nessuna disposizione è rinvenibile con riferimento al diritto alle mansioni e alla qualifica contrattuale che assume maggiore rilevanza in questa tipologia di lavoro inframurario. L’assenza di previsioni specifiche importa l’applicabilità della regola di cui all’art. 2103 c.c., sul divieto di assegnazione di mansioni inferiori e sulla promozione automatica, in caso di svolgimento di mansioni superiori rispetto al livello di inquadramento, per effetto del riconoscimento della natura subordinata del rapporto di lavoro tra imprenditore e detenuto, con conseguente applicazione delle norme vigenti di diritto del lavoro. Senza entrare nel catalogo dei diritti nascenti dal rapporto di lavoro, in conclusione, risulta evidente l’applicabilità di tutti gli istituti riconducibili alla disciplina standard, come semplice effetto del mutato atteggiarsi del rapporto di lavoro, conseguente alla novella del 1993.

Più articolato deve essere l’esame del tema del riconoscimento dei diritti sindacali. Per il diritto di associazione sindacale, non pare ravvisabile nello status di detenuto alcun limite all’iscrizione ad associazioni sindacali già esistenti, sempre che, come già osservato in precedenza, l’organizzazione sindacale cui il soggetto si rivolga non ponga, all’interno del proprio statuto o atto costitutivo, vincoli all’accettazione della domanda di iscrizione, correlati, per esempio, all’incensuratezza o al più generico concetto di buona condotta morale e civile dei richiedenti l’ingresso nell’associazione. In questo caso, sarà l’organizzazione sindacale stessa a dover valutare la sussistenza o meno delle condizioni per poter accogliere la domanda del detenuto, sulla base dei propri atti istitutivi e delle clausole dagli stessi previste, alla stregua di qualunque altra associazione.

Certamente più problematico appare l’esercizio dei diritti sindacali in ambito penitenziario: invero, sotto questo profilo, il limite nasce proprio dalla condizione di detenuto del lavoratore, dal momento che, come già osservato in precedenza, i vari momenti della vita penitenziaria, che si so stanziano nello svolgimento di attività in comune, si inquadrano, di regola, entro uno schema organizzativo predeterminato da parte dell’autorità penitenziaria, senza che, normalmente, siano lasciati margini al dispiegarsi di autonome iniziative dei detenuti a sfondo partecipativo.

In altri termini, si tratta di verificare l’applicabilità dell’art. 20 della Legge 20 maggio 1970 n° 300 e, in generale, lo spazio che potrebbero avere iniziative di tipo assembleare e rappresentative, condotte dai detenuti in relazione a problemi ed esigenze di tipo sindacale e lavorativo.

L’unico limite ravvisabile in questo ambito deve essere rappresentato dalle reali esigenze di sicurezza all’interno dei singoli istituti, che possono rendere legittime delle limitazioni rispetto alle previsioni legislative, per esempio sull’ingresso di sindacalisti esterni per partecipare all’assemblea.

D’altro canto, spesso la contrattazione collettiva e quella di livello aziendale contengono la disciplina di modalità di esercizio del diritto di riunione durante l’orario di lavoro, giudicate dalla giurisprudenza del tutto legittime, ove non contrastino con le previsioni legislative. In realtà, per quanto riguarda la titolarità dei diritti sindacali, il problema è rappresentato dalla circostanza che, nella maggioranza dei casi, l’imprenditore-datore di lavoro assume la veste giuridica della cooperativa, con tutti i limiti che ciò comporta in termini di applicabilità della disciplina standard del lavoro subordinato ai soci lavoratori delle cooperative, compresa la materia sindacale.

Quanto al diritto di sciopero, che è un diritto costituzionalmente garantito, come già notato nel precedente capitolo, la dottrina appare nettamente divisa tra chi mette in evidenza che, comunque, non sussiste alcuna incompatibilità con lo stato di detenzione e l’esercizio del diritto di sciopero, echi, al contrario, ritiene impossibile il ricorso allo sciopero in presenza dello status di detenuto. In argomento, mentre sembrano condivisibili le perplessità di una compatibilità tra l’esercizio del diritto di sciopero e la condizione di detenuto, nel caso di addetti ai lavori domestici, dove la particolare natura del datore di lavoro determina un limite all’applicabilità della normativa standard, con il risultato di rendere meno ampio l’ambito della tutela giuridica riconoscibile ai detenuti, nessuna incertezza deve sussistere nel caso delle lavorazioni, rispetto alle quali la differenziazione dal lavoro libero si ricollega solamente alla condizione soggettiva del prestatore d’opera e al luogo in cui si svolge la prestazione.

Esaminando il tema della cessazione del rapporto, va osservato come in questa materia risulti necessario individuare il punto di interferenza tra la disciplina penitenziaristica e quella giuslavoristica: in altri termini, in questo caso, la sussistenza di un diretto rapporto di lavoro di diritto privato tra l’imprenditore che gestisce le lavorazioni e il prestatore d’opera detenuto non esclude l’applicabilità delle nozioni giuslavoristiche della giusta causa e del giustificato motivo, oggettivo o soggettivo, quali circostanze fondanti un legittimo recesso, come pure del procedimento previsto dall’art. 7 Legge n° 300 1970 per il licenziamento disciplinare e dalla Legge n° 108 1990, sotto il profilo dei requisiti formali del licenziamento.

Dal canto suo, l’ordinamento penitenziario prevede una disciplina speciale per l’allontanamento dal posto di lavoro del detenuto, definito di esclusione dalle attività lavorative, all’art. 53 del Regolamento, che è già stato esaminato a proposito dei lavori domestici. Tale disposizione regolamentare prevede che l’esclusione dalle attività lavorative possa essere adottata dalla direzione dell’istituto solo in presenza di fatti o comportamenti commessi durante il lavoro e consistenti nel sostanziale rifiuto nell’adempimento dei compiti e dei doveri lavorativi da parte del detenuto lavoratore.

La disposizione non può intendersi riferita ai soli lavoranti alle dipendenze dell’amministrazione, in quanto si prevede che sia sentito, se del caso, il parere del preposto alle lavorazioni e del datore di lavoro, così da confermarne l’applicabilità agli addetti alle lavorazioni. D’altro canto, l’art. 53 cit.. che corrisponde al previgente art. 50 Regolamento, contiene le medesime previsioni della norma precedente, con l’unica significativa differenza che viene meno il richiamo alle sanzioni disciplinari e viene imposto al direttore, prima di adottare il provvedimento, di sentire non solo il parere del preposto alle lavorazioni, ma anche del datore di lavoro (e dei componenti del gruppo di osservazione e trattamento), conformemente alla duplice previsione dell’art. 47 Regolamento di lavorazioni gestite direttamente dalla direzione ovvero da imprenditori.

Si tratta, dunque, di coordinare l’incidenza della normativa penitenziaria sul potere di autonomia negoziale delle parti nell’ambito del rapporto di lavoro: in primo luogo, va osservato come tale incidenza possa riconoscersi solo nei confronti di una delle parti del contratto di lavoro, cioè quella sottoposta alla misura privativa della libertà, mentre non può avere alcuna influenza diretta sull’altra ne sui rapporti tra le parti del contratto stesso.

In secondo luogo, la distinzione tra rapporto punitivo e rapporto di lavoro comporta che la cessazione del secondo sia compiutamente disciplinata dalla normativa standard: il datore di lavoro sarà, quindi, vincolato dalla disciplina lavoristica e potrà intimare il licenziamento solo per giusta causa o giustificato motivo, per iscritto e con comunicazione dei motivi, ove richiesto dal prestato re d’opera, secondo le previsioni dell’art. 2 Legge n° 604/1966. Naturalmente, in concreto le fattispecie di giusta causa e giustificato motivo potranno assumere caratteristiche particolari in relazione alla qualità del lavoratore e al luogo ove si svolge la prestazione, ma la valutazione della legittimità del recesso intimato al lavoratore detenuto andrà operata secondo i parametri elaborati dalla dottrina e giurisprudenza lavoristica.

Più complessa appare la questione con riferimento al caso in cui il detenuto presti la propria attività lavorativa nell’ambito di una cooperativa come socio lavoratore, dal momento che la giurisprudenza appare consolidata nell’escludere, laddove non sia ravvisabile alcuna utilizzazione fraudolenta dello schema cooperativistico, la riconducibilità alla fattispecie del lavoro subordinato delle prestazioni di un socio di cooperativa, svolta in conformità dei fini statutari. Di conseguenza, la cooperativa non incontra i vincoli sopra delineati in materia di recesso individuale, che resta regolato dalle norme di diritto comune.

Una volta intimato validamente il recesso da parte del datore di lavoro, la direzione dell’istituto deve semplicemente prendere atto del venir meno della posizione lavorativa, con le ovvie conseguenze sul piano della posizione del prestatore d’opera all’interno del carcere: in questo caso, l’esclusione del condannato dall’attività lavorativa, che segue la manifestazione di volontà rappresentata dal recesso dal contratto di lavoro di una delle parti, nell’ambito della sua autonomia negoziale, rappresenta la conseguenza necessitata di tale atto unilaterale e si pone su un piano estraneo alla previsione dell’art. 53 Regolamento.

Allo stesso modo, il provvedimento del direttore dovrà seguire l’atto di dimissioni del lavoratore, che costituisce parimenti una manifestazione di volontà uguale e contraria a quella del licenziamento. Nell’ipotesi inversa, in cui, al contrario, il provvedimento di esclusione dalle attività lavorative preceda un qualche atto di autonomia negoziale delle parti del rapporto di lavoro, si tratta di verificare come ciò si rapporti sul piano privatistico: ora, la circostanza che venga previamente sentito il datore di lavoro, nell’impianto dell’art. 53 cit. non pare avere una valenza assimila bile a quella di un vero e proprio atto di recesso, quanto, piuttosto, di un aspetto procedimentale, collegato alla necessità per il direttore di acquisire informazioni sulla condotta del detenuto, trattandosi di un parere obbligatorio, ma non vincolante. D’altro canto, la formulazione della norma è sufficientemente generica da poter ricomprendere anche situazioni riconducibili ai concetti di giusta causa e di giustificato motivo soggettivo.

Il provvedimento del direttore, in questo caso, costituirà motivo legittimo di recesso per il datore di lavoro, che potrà motivare il licenziamento con il riferimento all’esclusione dalle attività lavorative. Restano ovviamente salve le tutele azionabili dal detenuto lavoratore che, in tali casi, opereranno su un duplice piano giurisdizionale: poiché frequentemente, nella pratica, la rimozione dal lavoro viene utilizzata illegittimamente per sanzionare comportamenti che nulla hanno a che fare con lo svolgimento dell’attività lavorativa, funzionando come ulteriore sanzione per infrazioni disciplinari di altro genere, sarà possibile per il detenuto reclamare, ai sensi dell’art. 69 VI comma lett. b) Legge n° 354/1975, il provvedimento della direzione, sotto l’aspetto penalistico della eventuale inosservanza delle norme riguardanti le condizioni di esercizio del potere disciplinare, e agire, sotto il profilo civilistico, nei confronti del datore di lavoro.

Sotto il profilo della retribuzione, la novella del 1993 non ha importato alcuna modificazione espressa delle norme, ma il nuovo sistema di privatizzazione delle lavorazioni non può risultare privo di conseguenze sul piano degli aspetti del trattamento economico: l’applicabilità delle disposizioni dell’art. 22 Legge n° 354/1975 ed in particolare delle limitazioni retributive previste da tale norma è stata giustamente messa in dubbio alla luce delle stesse affermazioni della Corte Costituzionale nella più volte citata sentenza n° 1087 del 1988, dal momento che la riduzione della retribuzione, rispetto ai valori minimi tabellari contenuti nella contrattazione collettiva, risulterebbe priva di motivazione in presenza di un rapporto di diritto privato, disciplinato, quindi, dal diritto comune nei suoi elementi essenziali, tra cui la retribuzione appunto.

Una volta pervenuti a tale conclusione, è chiaro che si porrebbe in termini ancor più evidenti il problema di fondo di tutte le lavorazioni, e cioè quello della convenienza economica per una impresa esterna di utilizzare manodopera detenuta: la debolezza intrinseca del lavoro dei detenuti rispetto a quello libero ha una qualche speranza realistica di essere ridotta, se non integralmente colmata, solo con quella politica di forti incentivi contributivi e fiscali alle imprese che intendano impegnarsi nella produzione di beni e servizi all’interno degli istituti, impiegando detenuti, inaugurata dalla Legge Smuraglia.