Agevolazione per chi assume detenuti

la legge Smuraglia (193/2000) e i decreti attuativi

Seminario tenuto 13 giugno 2002 a Milano

Don Virginio Colmegna, Presidente AgesoL

Siamo consapevoli che la dinamica del lavoro è una delle strategie che permette di ricollocare, anche con tutte le difficoltà che sappiamo, il carcere dentro la società, aumentare la responsabilizzazione sociale e creare anche un'occasione di prevenzione e di recupero. Attorno a questo tipo di riflessione, che evidentemente ha dentro aspetti molto problematici, abbiamo sviluppato come Associazione un'opera di sensibilizzazione e di lobbying, affinchè la legislazione recepisca questa dimensione, metta a disposizione degli incentivi o solleciti questo punto di vista. La cosiddetta "legge Smuraglia" è frutto dell'azione di lobbying agita da AgeSoL e da molteplici altre realtà, è stata una legge fortemente voluta dal mondo della cooperazione, dell'associazionismo, del volontariato, da chi opera tutti i giorni con il carcere e i detenuti; attendevamo ormai da tempo i decreti attuativi, che hanno implicazioni di natura fiscale e contributiva molto forte e quindi, su sollecitazione di molti, abbiamo organizzato questo seminario che, dal numero dei presenti fa intravedere che il bisogno di chiarimenti e di discussione è sentito, proprio per individuare tutti gli elementi positivi e gli elementi di criticità che ci verranno forniti da persone competenti che da anni operano con noi. L'Agenzia si assume il compito di restituire a tutti questa messe di informazioni e di strategie, anche attraverso il nostro sito, www.agesol.it, sul quale continueremo immettere notizie utili, che sappiano frequentato dagli operatori. Il nostro obiettivo è sempre quello fare rete e di concentrare il patrimonio di esperienze che c'è, coordinare gli elementi di criticità, con l'intento concreto e pratico di sensibilizzare sul rapporto tra carcere e lavoro.
Questo è un appuntamento che rientra nella linea delle tante iniziative che abbiamo proposto, proprio poco fa abbiamo approvato il bilancio consuntivo e preventivo con la relazione delle attività, abbiamo in progetto di aumentare e allargare la fascia di consenso.
La nostra è un'Associazione che noi chiamiamo in termini tecnici "leggera", che non gestisce da sola, ma che crea rete di azioni e sinergie, orienta e vuole promuovere cultura dell'integrazione sociale e lavorativa di soggetti svantaggiati, quali i detenuti, auspichiamo quindi, anche attraverso il seminario di oggi, di aumentare la potenzialità associativa dell'Agenzia stessa, che annovera tra i soci realtà istituzionali, Comune e Provincia, e stiamo lavorando anche con la Regione Lombardia.
Io darei subito la parola a Alessandra Bassan.

Alessandra Bassan, VicePresidente AgeSoL

Grazie e buongiorno a tutti. Sono molto contenta che il seminario di oggi veda questa partecipazione così numerosa. Io non vi dico nient'altro più di quanto abbia detto don Virginio che molto sinteticamente, però molto efficacemente, ha delineato non solo la "mission" di AgeSoL ma il lavoro che abbiamo fatto in questo periodo, sia prima dell'approvazione della legge Smuraglia, quindi prima del 2000, sia in questa fase lunga, intermedia tra l'approvazione della legge e l'emanazione di decreti attuativi che, come voi sapete, sono gli strumenti operativi senza i quali queste agevolazioni non possono funzionare a favore delle imprese e dei detenuti; è stato un lavoro ovviamente faticoso perché qualche volta il tema era imprendibile. Comunque i due decreti attuativi della Legge 193 sono rispettivamente del novembre 2001 e del febbraio 2002, da poco sono stati pubblicati e quindi solo oggi ne possiamo parlare. Ne discutiamo con il dottor Francesco Maisto, sostituto procuratore generale presso la corte d'appello di Milano, con la dottoressa Mariella Fracasso, dell'Assessorato al lavoro e alle attività economiche dell'Amministrazione Provinciale di Milano, con Angela Brunetto, consulente del lavoro, con la dottoressa Monica Vitali, Giudice del lavoro presso il Tribunale di Milano.

Francesco Maisto

(intervento ancora in bozza non corretto dall'autore)

Ci vuole anche un po' di coraggio a mettersi a lavorare con questo caldo quindi credo che ci sia tanta motivazione da parte vostra. Cercherò di approfittare poco della vostra pazienza, ringrazio l'amica Alessandra Bassan per quanto ha detto e cerco di entrare nell'argomento dicendo subito che, tanto per dare degli orientamenti, mi metto un po' sull'onda di quanto avevo scritto appena pubblicata la legge 193, quella che poi è passata sotto il nome di legge Smuraglia, sul numero 33 della Guida al Diritto edita dal Sole 24 ore nel 2000, numero 33 del 9 settembre.
L'altro punto di orientamento, oltre che da questo scritto mi viene dato dalla precisione e dalla costanza del lavoro della dottoressa Roselli che bene ha fatto a raccogliere un po' di quesiti tra rappresentanti di cooperative, imprese e così via.
Mi ha anticipato 8 quesiti, in realtà di fatto i quesiti sono molto più numerosi, ma formalmente sono otto, cercherò di rispondere nel corpo, cercando di dare un inquadramento unitario, in qualche modo logico, a tutti i quesiti, in modo tale da non dare risposte frammentarie. E dico subito che il 90 per cento dei quesiti non ha a che fare con la materia previdenziale e fiscale ma attiene direttamente all'interpretazione della legge e dei due decreti di attuazione. L'altra premessa è che non mi meraviglierei se qualcuno di voi si dovesse trovare in situazioni in cui poi di fatto le interpretazioni applicative degli appositi uffici fiscali e previdenziali dovesse essere difforme da quel che sto per dire. C'è un generale disorientamento in ordine all'interpretazione delle norme, figurarsi in questa materia può succedere di tutto. Tanto per fare un esempio: lo stesso schema di decreto ministeriale che era stato mandato rinviato quando erano in carica i due precedenti Ministri Fassino e Visco, nell'attuale accoppiata Castelli e Tremonti è passata. Cioè le stesse obiezioni che l'ex Ministro delle Finanze faceva al Ministro della Giustizia, oggi sono state superate. E non rifacendo il testo del decreto, facendolo passare così com'è. Questo significa che non mi meraviglierei che si potrebbero verificare interpretazioni difformi a livello periferico degli appositi uffici o delle entrate oppure previdenziali. L'altra premessa è che probabilmente bisognerebbe leggere questi decreti dalla fine e non dall'inizio, per il fatto che contengono delle determinazioni temporali, cioè fino al 2002, (oppure l'impegnativa di spesa sul bilancio generale dello Stato), si dovrebbe poi capire nella lettura tipica che fa il fiscalista, l'impatto effettivo, il vantaggio effettivo che danno i decreti, al di là della lettera e della norma.
Però un inquadramento è necessario perché innanzi tutto ci sono state delle modifiche intervenute sulla stessa legge penitenziaria dopo l'entrata in vigore della Smuraglia e quindi c'è un problema di interpretazione contestuale della Smuraglia con la legge penitenziaria modificata successivamente; faremo degli esempi tra poco. Così come c'è il problema della relazione da porre necessariamente tra la Smuraglia, con i relativi decreti di attuazione, e il nuovo regolamento (numero 230, il regolamento di esecuzione della legge penitenziaria). In particolare, faccio riferimento all'articolo 47 del regolamento che è, a quanto mi risulta, tutta una parte completamente inesplorata, non attuata all'interno degli Istituti di Pena; e in particolare a tutta l'implementazione possibile immaginabile che in virtù del regolamento si può effettivamente fare dell'attività delle cooperative sociali all'interno degli Istituti di Pena in luogo dei servizi che fino ad ora dipendevano, o dipendono, ancora dalla stessa amministrazione penitenziaria. Per quanto riguarda i servizi in genere, basta leggere l'articolo 47, in particolare segnalo i comma 3 e 4.
L'altra premessa è che, come si presenta ora la Legge 193/2000 con i decreti di attuazione non è esattamente quel progetto che fu pensato quando si partì con il Gruppo di Lavoro dentro San Vittore, con l'Agenzia di Solidarietà, con la Caritas e con altri, perché è noto che le premesse per far camminare la legge furono poste a Milano.
Non è proprio quello il progetto che poi troviamo nella legge e nei decreti di attuazione ma comunque è qualcosa che prima non esisteva nel quadro normativo. E sono all'ultima premessa, poi passo al merito: c'è probabilmente qualche spunto interpretativo che non necessariamente fa piacere, nel senso che potrò dire qualcosa che è contro le vostre aspettative. Però se l'interpretazione è interpretazione, ognuno esprime motivatamente la sua opinione e poi si vedrà.
Fatte queste premesse, la maggior parte delle domande che sono state poste danno l'impressione che non sia chiaro il rapporto tra la fonte normativa primaria, cioè la legge dello Stato, e i decreti di attuazione. Nel senso che l'impressione che se ne ha è che qualcuno si sia limitato a leggere soltanto i decreti e che, leggendo soltanto quelli abbia ragionato in questi termini: "gli sgravi contributivi sono previsti soltanto per… allora le agevolazioni fiscali sono previste soltanto per…"
Quando si fa una lettura limitata soltanto dei decreti di attuazione, senza tener conto del fatto che danno appunto attuazione a parti della normativa primaria dello Stato, se ne perde il contesto e quindi si rischia di ridurne la portata. Anche perché gli stessi decreti già nelle intitolazioni contengono degli errori, per esempio: se prendete il decreto 9 novembre 2001 dice "sgravi contributivi a favore delle cooperative sociali" e poiché dice soltanto "a favore delle cooperative sociali", è come se si dovesse intendere che gli sgravi contributivi li hanno soltanto le cooperative sociali. Così non è, perché la lettura della legge invece vi dà tutta un'altra visione delle cose e lo stesso discorso si può fare in relazione al decreto 25 febbraio 2002 laddove si dice "regolamento". Questo "regolamento" probabilmente è un refuso perché il regolamento non era previsto da nessuna parte. Era previsto soltanto un decreto. "Regolamento" recante sgravi fiscali alle imprese. Anche qui si potrebbe fare tutto un lungo ragionamento: che cosa si possa e si debba intendere per impresa.
Allora ho cercato di proporre griglie di lettura per potersi immettere nella normativa. Entrando direttamente ora nel merito.
Qual è la portata della legge 193? La legge 193 sostanzialmente fa una duplice operazione. La prima è quella di andare ad innestarsi modificando ed innovando la disciplina sulle cooperative sociali, e cioè la legge 381 del '91. E questo non si poteva fare se non andando a modificare e innestare. Quindi da questo punto di vista i primi due articoli della legge 193 vanno a costituire un corpo unico con la legge 381. Invece i rimanenti articoli, e cioè a partire dall'articolo 3, costituiscono in qualche modo, anche se formalmente non è così , dal punto di vista sostanziale, un corpus autonomo. Allora ricapitolando gli articoli 1 e 2 della legge Smuraglia si innestano, modificano e ampliano la legge 381 del'91 sulle cooperative sociali. E questo è il primo punto. In particolare il primo comma dell'articolo 1 fa un allargamento della categoria della persone svantaggiate. Quindi quando si chiede "chi sono le persone svantaggiate ai sensi del decreto di attuazione" è facile dare come risposta: "i decreti di attuazione non parlano proprio di persone svantaggiate". È una nomenclatura giustamente non utilizzata dai decreti di attuazione, che non parlano di persone svantaggiate. E tuttavia resta il collegamento della categoria delle persone svantaggiate con la legge. Con la legge Smuraglia si ha un allargamento della categoria delle persone svantaggiate, categoria che già prima c'era. C'erano, per quanto riguarda il penitenziario, i condannati ammessi ad alcune delle misure alternative, in particolare all'affidamento in prova al Servizio Sociale, quello ordinario, all'affidamento terapeutico per tossicodipendenti o alcoldipendenti, i condannati ammessi alla detenzione domiciliare e i condannati ammessi alla semilibertà. Queste erano le persone per le quali già autonomamente, in precedenza, rientrando nella categoria di persone svantaggiate, era possibile prevedere dei vantaggi ai sensi della legislazione sulle cooperative sociali. Ora, dopo la Smuraglia, che cosa succede? Che vengono ritenute persone svantaggiate non più soltanto quelle persone in quelle misure alternative ma ci sono delle aggiunte. E cioè: i detenuti negli Istituti di Pena, intendendo come detenuti sia i condannati che i giudicabili purché siano negli Istituti di Pena, perché è questa la qualificazione tipica di tutto l'Ordinamento Penitenziario di base, cioè la legge 354 del '75; intendendo per condannati soltanto coloro che sono arrivati a una espiazione di pena e quindi i condannati definitivi, i detenuti è la categoria più valida comprensiva sia dei condannati che di coloro che condannati non sono. Ci rientrano anche gli internati, sempre negli Istituti, dovendo intendere come internati coloro che sono sottoposti a misure di sicurezza limitative della libertà. E quindi non soltanto coloro che sono negli OPG, negli Ospedali Psichiatrici Giudiziari, ma anche, se risiedessero in qualche posto della Repubblica, coloro che sono internati in Colonie Agricole e Case di Lavoro, visto che le due misure di sicurezza restrittive, oltre a quella terapeutica dell'OPG, sono rimaste nell'ordinamento. Quindi le persone che sono in Colonie Agricole e Case di Lavoro oppure in Ospedali Psichiatrici Giudiziari, se c'è un aggancio con rapporto di lavoro, rientrano nelle categorie delle persone svantaggiate. In più, cosa che non prevedeva la legge sulle cooperative sociali, vi rientrano le persone che sono in articolo 21, cioè i famosi lavori all'esterno (l'articolo 21 della legge penitenziaria) e, ancora, tutte le misure alternative, quindi le persone che sono sottoposte oggi a tutte le misure alternative.
Allora che cosa c'è di nuovo rispetto alla 381 del '91? Non soltanto valgono per gli affidati, i tossicodipendenti, gli alcoldipendenti, i detenuti domiciliari (che non sono le persone agli arresti domiciliari), coloro che sono in semi-libertà ma anche coloro che sono stati sottoposti alle due misure successive (nel senso che prima non erano previste dalla 381 del'91 per il semplice fatto che non esistevano queste due misure). Queste due misure sono quelle previste dall'articolo 47 quater e cioè le persone che sono state sottoposte a misura alternativa, perché affette da AIDS conclamato oppure da patologia di grave immunodeficienza, e poi ancora le persone sottoposte alla misura di cui all'articolo 47 quinquies, che va sotto il nome di detenzione domiciliare speciale ma che, se voi ricordate, è stato oggetto di una lunga battaglia durante la precedente legislatura, sempre partendo da San Vittore e andando avanti per il resto dell'Italia, battaglia che riguardava il privilegio del rapporto mamma-genitori e bambini. Quindi anche le mamme che hanno dei figli e che in ragione di questa condizione particolare hanno ottenuto il 47 quinquies nelle sue varie forme, ci rientrano.
Ricapitolando: tutti i detenuti, gli articoli 21, tutte le misure alternative allargando lo spettro e quindi anche il 47 quinquies (e qui la ragione è ancora più evidente, perché la Smuraglia è del 22 giugno 2000 numero 193, quella per mamme e bambini è dell'8 marzo 2001 numero 40). Poiché però la dizione della Smuraglia è chiarissima, dice "per tutti coloro sottoposti a misure alternative e successive modificazioni" è comprensiva anche quella delle mamme e dei bambini. Allora su questo punto, la ratio della norma qual è? È quella di estendere le agevolazioni contributive anche a quelle cooperative sociali che vogliono organizzare lavorazioni negli Istituti, usufruendo di manodopera detenuta.
Passiamo al secondo comma dell'articolo 1. Richiede una certa attenzione perché premetto che il secondo comma dell'articolo 1 attua un doppio livello, un doppio regime che è fondamentale. Usiamo subito le parole magiche per capire: sono "abbattimento" e "riduzione". Nel senso che il secondo comma dell'articolo 1, che va a modificare il terzo comma della 381, esonera dalle contribuzioni per l'assicurazione obbligatoria le cooperative sociali solo per le persone ammesse alle misure alternative. In pratica qui abbiamo un abbattimento totale delle aliquote previdenziali. C'è un regime diverso, e perciò vi ho detto "state attenti perché sembra ci sia un discriminazione", c'è anche una ragione giustificatrice della discriminazione. Si ha cioè un abbattimento totale delle aliquote previdenziali per le persone ammesse alle misure alternative ma la stessa cosa non succede per gli altri. Non succede per gli altri, perché è stato modificato, dallo stesso secondo comma dell'articolo 1 l'articolo 3 bis, della legge 381, rinviando quindi al decreto di cui parleremo tra poco, e il secondo comma, nella misura in cui modifica l'articolo 3 bis della 381, riduce le aliquote delle contribuzioni solo per detenuti internati e lavoranti all'esterno, quindi articolo 21. Qui si inserisce il primo decreto che è il decreto 9 novembre 2001, che è pubblicato in Gazzetta Ufficiale un po' dopo, il decreto è del 9 novembre 2001 e viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 23 maggio 2002, la numero 119. Qui si segnala quell'errore di cui parlavamo, l'intestazione dice "cooperative sociali" ma in realtà non riguarda soltanto le cooperative sociali, perché c'è il dettato normativo, cioè la legge che dice che non è così. E si prevede appunto questa riduzione delle aliquote dell'80 per cento. Poi per gli aspetti di maggiore specificazione previdenziale e fiscale ne parleremo con gli altri esperti
Andiamo all'articolo 2 sempre della legge Smuraglia, cioè della 193, che va ad incidere sulla disciplina delle cooperative sociali, sulla 381, e dice: "le agevolazioni previste dall'articolo 4 terzo comma sono estese anche alle aziende pubbliche o private".
Quindi la portata di quest'articolo 2 qual è? È l'estensione della riduzione delle contribuzioni, così come per le aliquote previdenziali per le cooperative, anche alle aziende pubbliche private, purché però il rapporto sia con persone che siano negli Istituti di Pena, che comunque non vengono indicate nel decreto solo perché il comma 3 bis dell'articolo 4 della legge 381, aggiunto dal comma 2 della legge 193, non lo prevede specificamente ma l'estensione si opera per legge ex articolo 2 della legge 193.
Finora abbiamo parlato degli sgravi contributivi. E per gli sgravi fiscali? Abbiamo qui in qualche modo una cesura, per operare sugli sgravi fiscali non c'era la necessità di andare a modificare la disciplina delle cooperative, perché parliamo di altro, quindi è un corpus in qualche modo autonomo.
Anche gli sgravi fiscali si operano secondo decreto ma un altro decreto. Secondo l'articolo 3 si danno sgravi fiscali alle imprese che assumono lavoratori detenuti o, anche se non li assumono, che li ammettono a svolgere attività formative oppure ancora, terza categoria, le persone ammesse al lavoro all'esterno. Qui sorge una perplessità interpretativa e cioè se per coloro che sono stati ammessi alla semi-libertà e sono dipendenti delle imprese, per le imprese, a vantaggio delle imprese, si abbiano gli sgravi fiscali oppure non si abbiano, rispetto ai semi-liberi assunti, perché si potrebbe fare un ragionamento di scorporo e dire "da qui è tutta un'altra disciplina e quindi c'è lo sgravio fiscale". Si potrebbe dire invece che la distinzione che si fa è quella dei primi due articoli e quindi loro sono ritenuti sottoposti a misure alternative.
Per ricapitolare, e per essere ancora più chiari.
Dopo tutto ciò, che vantaggio ne hanno le cooperative e che vantaggio ne hanno le aziende? Per le cooperative sociali: hanno agevolazioni in relazione alle contribuzioni che praticamente sono a zero (abbattimento a zero per le contribuzioni) nel caso in cui si tratti di persone sottoposte a misure alternative. Nel caso invece in cui si tratti di persone in carcere, persone ex articolo 21, si ha la riduzione nell'aliquota dell'80 per cento. A fronte di questo, maggior incentivi sembrano dati alle aziende pubbliche e private, visto che, in virtù dell'articolo 3, le aziende pubbliche e private non soltanto hanno le contribuzioni nella misura, nel ruolo e nella funzione della riduzione delle aliquote di contribuzione previdenziale ma anche sicuramente gli sgravi fiscali. Quindi, sicuramente, agevolazioni di contribuzioni previdenziali e agevolazioni di sgravi fiscali per le aziende pubbliche e private, purché il rapporto sia con le persone che sono negli Istituti; per quelli delle cooperative sociali sembra che l'obiettivo siano le contribuzioni, ridotte o dell'80 percento o a niente. Anche qui però, già si è manifestata in concreto una difformità interpretativa nel senso che ci sono alcune agenzie delle entrate che hanno interpretato l'impresa nel senso, anche, comprensivo di impresa no profit, facendo rientrare le cooperative sicché già in concreto, qui a Milano, è successo che una cooperativa, probabilmente anche più di una ha beneficiato dello sgravio fiscale per l'interpretazione data dall'ufficio periferico milanese. Come pure si può ragionare sull'efficacia del decreto, visto che il decreto prende in considerazione le annualità 2000-2002, per una somma che va a carico del bilancio dello Stato, si è data la possibilità di recuperare lo sgravio fiscale per gli anni precedenti - non nel senso di avere i soldi ma nel senso di compensare rispetto al dare e avere - quindi c'è chi nel 2002 ha potuto recuperare ciò che aveva dato al fisco nelle due annualità precedenti. Oppure lo stesso schema, che prima era cooperative sociali/aziende pubbliche, cooperative sociali/contribuzioni/sgravi fiscali, aziende pubbliche o private/contribuzioni/sgravi fiscali, può essere ribaltato partendo non dalle personalità giuridiche ma partendo dai contributi concreti. Sicché si può dire che la riduzione delle contribuzioni è data sia alle cooperative sociali che alle aziende pubbliche e private, ad una prima interpretazione sembra che gli sgravi fiscali debbano essere dati solamente alle aziende pubbliche e private, però ci sono appunto questi precedenti di cui vi parlavo poco fa e di cui uno milanese.
Questo perché è potuto succedere? Per un fatto semplicissimo, perché chi abbia un po' di dimestichezza con queste carte sa che in realtà non si è superato quello che il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica il 27 febbraio 2001 aveva obiettato al Ministro della Giustizia. Cioè non appare chiaro se la riduzione riguardi la sola contribuzione a carico del datore di lavoro o anche quella a carico del lavoratore e non sono individuate le forme e gli enti previdenziali interessati. Inoltre non è prevista alcuna modalità di rendicontazione ai fini del rimborso dovuto agli enti previdenziali medesimi. Ne risulta elaborata una specifica nota tecnica diretta a valutare la coerenza del beneficio concesso con le risorse approntate. Questo era uno scoglio che si è ritenuto, non so come, di superare nella situazione attuale.

Alessandra Bassan

Ringraziamo il dottor Maisto. Credo che questo tema e questo meccanismo siano molto complicati e molto difficili da interpretare. Ci sono divergenze interpretative, come diceva il dottor Maisto. Noi cerchiamo di abbattere un po' di foresta per cercare di capire se si riesce a trovare un sentiero, perché è evidente che l'obiettivo di tutti noi è quello di arrivare a uno strumento che incentivi l'inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati e chiaramente più complicazioni ci sono - penso già alla difficoltà di sensibilizzare e di convincere, in senso complessivo e generale, il sistema delle imprese - meno questi soggetti sono incentivati a utilizzare questo strumento.
L'obiettivo di oggi, pur con accenti ed esperienze diverse, è proprio quello di capire se riusciamo in qualche modo a trovare la traccia e il percorso. Poi credo che andranno avviati sicuramente una serie di rapporti, contatti con l'Amministrazione Penitenziaria, con il Ministero, con tutti i soggetti coinvolti per avere un'interpretazione "autentica", in modo tale da poter essere certi che le cose che si fanno non saranno poi soggette a revisioni piuttosto che a sanzioni nonostante siano commesse in buona fede ma sanzionabili. Per completare
questo quadro piuttosto tortuoso (da foresta equatoriale, visto il caldo) darei la parola a un altro magistrato (passeremo poi agli aspetti più operativi, tecnici, legati all'applicazione dei decreti): la dottoressa Vitali, Giudice del lavoro presso il Tribunale di Milano che tutti conoscete, autrice del noto libro best seller che abbiamo pubblicato in collaborazione, Il Lavoro peenitenziario, ed Giuffrè 2001.

Monica Vitali

Prima di tutto ringrazio l'Agenzia per avermi invitata anche in quest'occasione, parlare dopo l'intervento del dottor Maisto è difficile, perché praticamente vi ha illustrato compiutamente questa normativa estremamente farraginosa, almeno in apparenza. In effetti, secondo me, questo complesso di disposizioni più che farraginoso ha dei problemi applicativi, che occorre mettere ben in evidenza dal punto di vista civilistico, secondo gli schemi del diritto del lavoro.
Il mio intervento sarà piuttosto schematico, per agevolare l'interpretazione del complesso normativo.
Parto da alcune considerazioni molto generali.
1) La prima considerazione generale
Già il dottor Maisto ha messo l'accento sulla questione ricollegata al rapporto di gerarchia delle fonti che lega i decreti che stiamo esaminando e la L. Smuraglia 22 giugno 2000 nr.193, ma, essendo un punto fondamentale per comprendere limiti e efficacia delle disposizioni contenute nei decreti ministeriali 9 novembre 2001 e 25 febbraio 2002 nr.87, vale la pena ribadirla nuovamente.
Nella lettura di questi decreti ministeriali occorre sempre tener presente che sono fonti secondarie, cioè decreti di attuazione di una legge, che vanno letti congiuntamente alla legge stessa, mentre l'eventualità paventata dal dr.Maisto di difformità di interpretazioni a livello nazionale da parte dei vari uffici periferici dell'amministrazione dello stato saranno probabilmente superati in qualche misura dalle circolari degli enti e organi competenti ** che seguiranno questa normativa di secondo livello.
In altri termini, quella disomogeneità di interpretazioni in concreto che il dottor Maisto ha ricordato, dopo l'emissione delle circolari operative dovrebbe, almeno in teoria, essere un problema risolto.
2) La seconda considerazione generale
Per risolvere il problema interpretativo fondamentale di questa normativa, e cioè comprendere nelle concretezza dei casi chi ha diritto a certi benefici fiscali e a certi sgravi contributivi, bisogna considerare che, in realtà, la legge Smuraglia è costituita da due leggi, nel senso di due diverse discipline, l'una che ha inciso sulla preesistente normativa in materia di cooperative sociali e l'altra che ha determinato una estensione delle agevolazioni contributive ed ha introdotto sgravi fiscali .
Allora, se si ha ben chiaro questo punto di partenza, il dettaglio della disciplina diventa meno ostico da ricostruire, perché è evidente che quella Smuraglia "parte prima" che incide sulla legge sulle cooperative sociali e solo sulle cooperative sociali - e visto che si parla di modifiche legislative bisogna anche tener presente che è uscita una legge quasi rivoluzionaria per quanto riguarda la disciplina delle cooperative, senza ulteriori aggettivazioni, la legge 3 aprile 2001 nr.142 di revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore - modifica il catalogo delle persone svantaggiate, come diceva in precedenza il dottor Maisto, e lo modifica in senso favorevole al mondo penitenziario perché aggiunge delle categorie ritagliate dal mondo penitenziario (art.1 L.193/00).
Accanto, ci sono le norme della legge Smuraglia "parte seconda" che sono rivolte a soggetti del tutto diversi, imprese e aziende : a proposito di questa espressione, ad un civilista come me viene naturale domandarsi perché mai il legislatore ha usato i termini "aziende e imprese", che nel diritto civile hanno un significato tecnico ben preciso. La mia modestissima interpretazione è che si è utilizzato il termine "aziende" laddove si è voluto includere il pubblico e si è invece parlato di "impresa" laddove il legislatore si è voluto limitare al privato, anche se poi resta il problema di vedere se le cooperative rientrino nel concetto di impresa in questo contesto.
Concludendo, possiamo dire che, per le aziende e le imprese, e quindi sia per i soggetti pubblici che per quelli privati, l'art. 2 L.193/00 estende l'agevolazione della contribuzione ridotta a datori di lavoro che intendono entrare nel mondo del lavoro penitenziario infra-murario, impiegando detenuti. L'art.3 L.193/00, invece, che si riferisce solo alle imprese, introduce sgravi fiscali: vedremo, poi, che il decreto ministeriale parla di credito di imposta, ma, pur non essendo un fiscalista, ritengo che si tratti semplicemente di una scelta tecnica, nel senso che, nell'ambito delle possibili opzioni di sgravi fiscali, è stato scelto il meccanismo tecnico del credito d'imposta, con suoi vantaggi e i suoi svantaggi.
3) La terza considerazione generale
I due decreti ministeriali 9 novembre 2001 e 25 febbraio 2002 nr.87, dal mio punto di vista, seguono pedissequamente la ricostruzione che vi ho offerto in precedenza, cioè corrispondono alle due parti di cui è fatta la legge Smuraglia, e questo rende, come dicevo prima, più semplice l'approccio a questa disciplina apparentemente così confusa. Ed infatti, il decreto 9 novembre 2001 si riferisce alle aliquote contributive sulle retribuzioni dei soggetti svantaggiati, impiegati nelle cooperative sociali, e non contiene altre previsioni per altri tipologie di datori di lavoro, nè ha bisogno di farlo, perché è la legge Smuraglia all'art.2 che estende alle aziende pubbliche e private questo tipo di agevolazione contributiva.
Il decreto 25 febbraio 2002 nr.87, invece, opera solamente sul piano delle imprese, salvo poi la questione interpretativa di identificare il concetto di impresa accolto in questo caso, e si occupa, quindi, solamente degli sgravi fiscali per l'impresa che assuma lavoratori detenuti, nè doveva fare altro, perché le cooperative, sociali e non, hanno distinti regimi fiscali rispetto alle imprese.

Fatte queste premesse generali, entrando nel dettaglio dei quesiti che sono stati posti, cercherò di esaminare la disciplina delle agevolazioni fiscali e contributive, dal mio punto di vista, che è quello del giuslavorista, quindi in termini di soggetti e oggetto del rapporto di lavoro.

A) Decreto 9 novembre 2001

Per quanto riguarda la riduzione delle aliquote contributive, i soggetti dal punto di vista datoriale sono facilmente individuabili, mentre lo sono meno dal punto di vista dell'identificazione del lavoratore.
Cominciando dal caso in cui il datore di lavoro è una cooperativa sociale, esiste un regime differenziato a seconda di chi è la controparte del rapporto di lavoro : come vi ha già detto il dottor Maisto, c'è una prima ipotesi, che comporta la riduzione dell'aliquota contributiva a zero, relativamente alle retribuzioni delle persone svantaggiate "originarie", cioè quelle che erano previste originariamente nella L. 8 novembre 1991 nr.381, gli invalidi fisici, psichici, sensoriali, gli ex degenti di ospedali psichiatrici non giudiziari, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcooldipendenti, i minori a rischio in età lavorativa, i condannati e internati ammessi alle misure alternative alla detenzione di cui agli artt.47,47 bis, 47 ter e 48 L.354/75 .

Poi c'è una seconda ipotesi che comporta una riduzione sia della quota a carico del datore di lavoro sia di quella a carico del lavoratore in misura dell'80% nel triennio 2000-2002, fino a un tetto massimo di 5.000 milioni di euro. La riduzione dell'80%, sotto il profilo dei soggetti del rapporto di lavoro, riguarda, dal punto di vista del datore di lavoro, sempre le cooperative sociali, e dal punto di vista del lavoratore, i soggetti che sono stati aggiunti nel catalogo della L.nr. 381/91 dalla Legge Smuraglia e quindi: gli ex degenti degli ospedali psichiatrici giudiziari, i detenuti negli istituti penitenziari, gli internati in esecuzione delle misure di sicurezza detentive, i detenuti e gli internati ammessi al lavoro all'esterno ex art.21 O.P. nonchè a tutte le misure alternative alla detenzione che, nel frattempo, si sono aggiunte a quelle originariamente previste dalla L.nr. 381/91, e cioè agli affidati in prova al servizio sociale e agli affidati tossicodipendenti, agli ammessi alla detenzione domiciliare e alla semilibertà ex art. 48 O.P. (rispetto ai quali, secondo me, già era presente qualche problema interpretativo, perché l'articolo 48 O.P. non è la sola norma in materia di semi-libertà) . Attualmente, dopo la modifica introdotta dalla Legge Smuraglia, problemi interpretativi di questo genere sono ormai risolti, perché nella nuova dizione vengono eliminati l'elenco delle misure alternative ed i riferimenti normativi, ma si usa l'espressione "ammessi alle misure alternative", il che significa che qualsiasi misura alternativa in futuro possa essere aggiunta al catalogo attuale, comunque, rientrerà in questa disposizione.

Infine, esiste una terza ipotesi, identificata dal punto di vista del datore di lavoro, che è costituita dalle aziende pubbliche o private che organizzino attività produttive o di servizi all'interno dell'Istituto, impiegando detenuti o internati, con riguardo ai contributi dovuti per questi soggetti su cui è operativa la riduzione dell'80% di cui si è appena detto. E su questa disposizione, che è l'art.2 della Legge Smuraglia, non appena è stata pubblicata la legge nel giugno 2000, vi sono state molte discussioni, perché i requisiti posti dal legislatore sembrerebbero due e non uno solo, nel senso che, accanto al requisito del tipo di attività che l'azienda pubblica o privata svolge (organizzazione di attività produttive o di servizi all'interno degli istituti penitenziari ), viene posto un secondo requisito riferito alla posizione del lavoratore per cui opera la riduzione dell'80% della contribuzione sulla retribuzione, che è solo il soggetto detenuto o internato.
In altri termini, a differenza del caso in cui il datore di lavoro è una cooperativa sociale e la riduzione opera per il solo fatto di rientrare il soggetto lavoratore nel catalogo ampliato dalla Legge Smuraglia delle persone svantaggiate, per il datore di lavoro azienda pubblica o privata c'è un requisito che inerisce all'attività dell'azienda pubblica e privata e un requisito che inerisce al lavoratore sulla cui retribuzione è possibile operare la riduzione contributiva. Questa duplice condizione di operatività della riduzione contributiva, a parer mio, crea una serie di problemi, per esempio nel caso, non infrequente in pratica, di una azienda che abbia unità produttive all'interno del carcere, impiegandovi dei detenuti, e unità produttive all'esterno dell'istituto, impiegandovi semiliberi e ammessi al lavoro all'esterno che sono, comunque, soggetti detenuti . In queste ipotesi, occorre stabilire se la riduzione della contribuzione sulla retribuzione di questi ultimi sia possibile, in quanto pur sempre soggetti detenuti, impiegati in aziende che svolgono anche attività intramuraria, ovvero sia esclusa e, in caso affermativo, in quale misura operi la riduzione, visto che i semiliberi rientrano nell'elenco originario della L.nr. 381/91, mentre l'estensione delle agevolazioni alle aziende pubbliche o private è prevista solo per le aliquote ridotte di cui al comma 3 bis dell'art.4 L.nr. 381**.

Quanto alla durata degli sgravi contributivi, il decreto indica come termine temporale il triennio 2000/2002, nel senso che, prendendo atto che non è stata rispettata la previsione di una determinazione annuale dell'entità delle agevolazioni contributive, come è stabilito dall'art.4 Legge Smuraglia, fa retroagire la decorrenza dell'agevolazione contributiva. Si parla del triennio 2000/2002: il 2000 è già passato, come pure il 2001, siamo ormai nel 2002, quindi, in realtà, gli sgravi contributivi sono stati quantificati quasi alla fine del triennio. Sotto questo profilo, mentre il decreto del febbraio 2002 indica una decorrenza temporale degli sgravi fiscali ben precisa, facendo riferimento agli assunti a decorrere dal 28 luglio 2000, questo decreto per le agevolazioni contributive non dice nulla; si dovrebbe presumere in via interpretativa che la decorrenza della riduzione delle aliquote contributive coincida con l'entrata in vigore della legge 193/00**.
Questo è il primo aspetto del problema della vigenza temporale dell'agevolazione contributiva.
Poi c'è il un secondo aspetto relativamente al momento finale in cui opera la riduzione contributiva : si dice che la riduzione opera in quanto correlata alla situazione di svantaggio più che al rapporto di lavoro. L'art.4 comma 3 bis L.nr.381/91, come modificato dall'art.1 2° comma L. nr.193/00, stabilisce in quest'ottica che " gli sgravi contributivi di cui al presente comma si applicano per un ulteriore periodo di sei mesi successivo alla cessazione dello stato detentivo", ma crea ulteriori difficoltà interpretative, perché è stato impostato come se la cessazione dello stato detentivo coincidesse sempre e comunque con la scadenza dell'esecuzione della pena.

Quanto agli imputati, l'ha già chiarito il dottor Maisto, se sono detenuti, non hanno nessun problema. Però, gli imputati ammessi a una misura alternativa, quale quella degli arresti domiciliari, non hanno diritto ad alcun beneficio, pur essendo formalmente dei detenuti, perché non sono condannati e gli arresti domiciliari non sono una misura alternativa alla detenzione .

I detenuti tossicodipendenti, poi, rientrano in due categorie diverse di persone svantaggiate, i tossicodipendenti e i detenuti : ciò pone il problema se prevale l'una condizione o l'altra, cioè, se, in quanto retribuiti dalle cooperative sociali, godano di una contribuzione a zero, indipendentemente dalla condizione di detenuti, oppure di una contribuzione ridotta all'80% perchè prevale la situazione di detenzione su quella di tossicodipendenza.

B) Decreto 25 febbraio 2002 nr.87

Vediamo il secondo decreto ministeriale che si occupa di imprese e del regime fiscale applicabile a queste ultime quando assumono lavoratori detenuti.
Cerchiamo di individuare i tanti requisiti che devono essere tutti presenti per poter utilizzare lo sgravio fiscale: cominciamo come sempre a esaminare i soggetti del rapporto di lavoro.

La prima questione si riferisce all'uso dell'espressione imprese come datore di lavoro del detenuto : quali soggetti rientrano nella categoria, per esempio le cooperative, senza ulteriori aggettivazioni, rientrano in quasto concetto di impresa? Fino a qualche tempo fa avrei risposto decisamente in senso negativo, ora, dopo la legge 3 aprile 2001 nr. 142, ho maggiori difficoltà a darvi una risposta così netta, perché questa legge ha riordinato il regime delle cooperative in relazione alla posizione del socio lavoratore. prendendo atto e cercando di arginare una situazione di fatto, una situazione reale che aveva finito con lo snaturare il concetto di cooperativa, quando oggetto della attività mutualistica è la prestazione di attività lavorativa da parte dei soci.
In questi ultimi anni, quotidianamente, come giudice del lavoro, io mi sono imbattuta in situazioni nelle quali lo schema giuridico della cooperativa non è null'altro che lo schermo di un imprenditore, il quale cerca in questo modo di raggiungere un profitto maggiore e ridurre le garanzie dei lavoratori, anche sotto il profilo sindacale, applicando le norme del codice civile in materia di cooperativa, norme che sono state pensate e formulate per una cooperativa genuina, cioè con un fine mutualistico effettivo. I casi che io vedevo e vedo ancora, sia pure con minor frequenza, sono, invece, quelli in cui un imprenditore costituisce con tre amici una cooperativa, poi assume 250 facchini in qualità di soci lavoratori e li fa partecipare alla vita sociale, nella migliore delle ipotesi, una volta all'anno per un pranzo sociale al ristorante, dove qualcuno si alza e dice "il bilancio è approvato", senza una vera partecipazione alla vita della cooperativa o un reale controllo sugli organi sociali.
Fermo restando che un freno alla degenerazione della situazione di queste cooperative era necessario, resta il dato di fatto che, ora, per esempio, tornando al nostro argomento, le cooperative possono scegliere se avere dipendenti, soci lavoratori o collaboratori coordinati continuativi. Alla luce di questa evoluzione normativa, il problema è di capire se si può ancora sostenere che una cooperativa di questo genere non rientra nel concetto civilistico in senso lato di impresa.

Quanto al soggetto lavoratore, l'identificazione è data dalla condizione di detenuto o internato, quindi detenuti a regime ordinario, internati, condannati o imputati ammessi all'articolo 21O.P.
Il credito d'imposta spetta anche a imprese che svolgano programmi di formazione all'interno del carcere finalizzati o all'assunzione presso l'impresa stessa o allo svolgimento dell'attività lavorativa nella forma tipica del lavoro intra-murario alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria.
Questa scelta, che può lasciare perplessi, in realtà, è in linea con il complesso normativo che è stato delineato dalla riforma del lavoro penitenziario: nel momento in cui si ammette che i servizi infra-murari possano essere gestiti indifferentemente da soggetti terzi o dall'amministrazione penitenziaria con una varietà di rapporti di lavoro nei confronti dei detenuti pressoché completa, è chiaro che lo sgravio fiscale non poteva essere concesso solo all'impresa che assume il detenuto, ma anche a chi lo forma per quello stesso lavoro da svolgere alle sue dipendenze o alle dipendenze dell'amministrazione del carcere.

L'ultimo punto del discorso è relativo al tipo di contratto che consente di applicare l'agevolazione fiscale : i requisiti posti dalla legge e conseguentemente dal decreto di attuazione si riferiscono alla natura del rapporto di lavoro, che deve essere subordinato, ed alla sua durata che non deve essere inferiore a 30 giorni.
Da questo punto di vista, si può dire che il contratto di lavoro può essere a tempo determinato o a tempo indeterminato o di formazione lavoro o a tempo pieno o a tempo parziale e così via, ma sempre con il limite che di lavoro subordinato deve trattarsi. E devo dire che reputo questa una grande occasione mancata, perché, anche se il lavoro subordinato ormai è flessibilissimo e in prospettiva sarà sempre più flessibile, nel mondo del lavoro le collaborazioni coordinate e continuative sono un fenomeno diffusissimo, talvolta simulano rapporti di lavoro subordinato in senso stretto, ma ormai sono un dato di fatto così presente che si sono ammesse anche, come detto, nei rapporti di lavoro con le cooperative e si sono avvicinate sotto il profilo contributivo al lavoro subordinato, con l'introduzione di un contributo previdenziale. La scelta di escludere le collaborazioni coordinate e continuative dalle agevolazioni per il lavoro penitenziario è un grave limite della disciplina, che in via interpretativa non è tuttavia superabile.

** Nelle more della pubblicazione di questo intervento sono state emesse la circolare 25 luglio 2002 nr.134 dell'I.N.P.S. avente ad oggetto Benefici contributivi per l'impiego "intra moenia" di persone detenute o internate. Istruzioni contabili. Variazioni al piano dei conti e la circolare 19 luglio 2002 del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria del Ministero della Giustizia avente ad oggetto Direttive per l'applicazione della Legge n.193/00 ( c.d. Smuraglia) e dei Decreti di attuazione del 9 novembre 2001 e del D.M. n.87 del 25 febbraio 2002.
Con riferimento alle questioni interpretative evidenziate nell'intervento, la circolare I.N.P.S. chiarisce che :
· le agevolazioni contributive relative a periodi già scaduti decorrono dal luglio 2000, in quanto periodo di paga in corso alla data di entrata in vigore della L.nr.193/00;
· le cooperative sociali e le imprese pubbliche e private all'atto del recupero delle agevolazioni relative a periodi pregressi avranno cura di restituire ai lavoratori la quota di contribuzione oggetto dello sgravio precedentemente trattenuta, effettuando le operazioni di conguaglio entro il giorno 16 del terzo mese successivo all'emanazione della circolare;
· le aziende pubbliche e private che organizzano attività di servizio o produttive intra moenia sono ammesse alle agevolazioni limitatamente alle persone impegnate nelle attività lavorative che si svolgono all'interno degli istituti penitenziari.

La circolare del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria chiarisce che:
· le cooperative sociali sono considerate come rientranti nel novero delle imprese e, in quanto tali, sono ritenute destinatarie di entrambi i benefici, cioè sia, come è pacifico, della riduzione contributiva sia dell'agevolazione fiscale, quando assumano o formino detenuti per l'espletamento di attività produttive o di servizi all'interno degli istituti penitenziari;
· solo le cooperative sociali, e non anche le aziende pubbliche e private, possono usufruire del beneficio della riduzione contributiva nei confronti dei detenuti ammessi al lavoro all'esterno;
· i due benefici delle riduzioni contributive e delle agevolazioni fiscali per esigenze sistematiche hanno la stessa decorrenza retroattiva fissata al 28 luglio 2000;
· il D.A.P. stesso dovrà erogare annualmente all'I.N.P.S. e alla Agenzie delle Entrate i mancati introiti derivanti dall'applicazione della nuova normativa così che, per il periodo pregresso dal 28 luglio 2000 al 31 luglio 2002, devono essere monitorati su base nazionale il numero dei detenuti assunti, il numero dei datori di lavoro e l'importo globale del credito di imposta e degli sgravi contributivi da rimborsare;
· il monitoraggio consentirà altresì di verificare l'entità dei fondi da versare per gli sgravi fiscali e contributivi e di accertare l'ammontare di quelli ancora disponibili con la conseguenza che, se si accertasse l'esaurimento delle risorse che costituiscono la copertura di legge, di tale circostanza dovrà essere data adeguata pubblicizzazione(dato che nella circolare non viene dato per certo, ma solo previsto in prospettiva un ulteriore finanziamento della legge).

Alessandra Bassan

Io sono sempre stupita dalla capacità degli esperti di tirar fuori da una cartellina di decreto delle riflessioni non solo molto qualificate ma anche dei dubbi per cui io, che sostanzialmente mi auguravo di poter arrivare alla fine di questo incontro con alcuni punti fermi, ho l'impressione che avremo bisogno di ulteriori approfondimenti e di ulteriori verifiche. La dottoressa Vitali ha affrontato per ultimo un argomento e un tema molto caldo, che è proprio quello che afferisce al rapporto di lavoro subordinato e quindi alla possibilità di usufruire, nei modi e con le modalità che vedremo, di sgravi contributivi o sgravi fiscali nella forma del credito di imposta da parte sia delle cooperative che delle imprese.
Uno zoom su queste problematiche lo chiedo ad Angela Brunetto che di queste cose si occupa quotidianamente.

Angela Brunetto

Devo dire che dopo due interventi così dotti e direi amplissimi, francamente ho ben poche cose da dire, io che mi sento un po' un "operaio del diritto". Chi mi ha preceduta, per mestiere, interpreta le norme, ci aiuta a capire.
I consulenti del lavoro, come me, sono quelli che queste norme mettono in pratica quotidianamente, per quanto mi riguarda con le imprese artigiane e le piccole imprese, e quindi cercando di aiutare le imprese a capire cosa conviene, cosa è meglio; cercando di risolvere, quando possibile, contenziosi con gli enti, con l'Inps: ci sentiamo veramente operai del diritto. Entrerò, per quanto mi concerne e mi compete per la mia esperienza, nei decreti di attuazione, quello fiscale soprattutto che è quello che riguarda più da vicino il mondo delle imprese. Una battuta al volo: imprese. Io temo che il DM dello scorso 9 maggio, riguardante gli sgravi fiscali, si riferisca veramente solo alle imprese. Quando la legge, quando lo Stato, ha voluto ampliare la sfera dei soggetti ai quali concedere agevolazioni ha detto "datore di lavoro". Faccio un esempio: l'articolo 7 della legge 388 del 2000 ha previsto un credito di imposta, quindi un premio chiamiamolo così, che va al datore di lavoro che, assumendo a tempo indeterminato lavoratori aventi alcune caratteristiche, incrementa il proprio organico medio. "Datore di lavoro" dice la norma, quindi colui che dà lavoro, non facendo distinzione fra imprese ed altri soggetti, ad esempio i professionisti o le cooperative. Un'altra legge ancora più vecchia, del '90, la 407, anche lì diceva "datore di lavoro". Quindi quando la legge vuole concedere l'agevolazione ad una più vasta platea di soggetti, dice "datore di lavoro". E importanti per capire, per attuare le norme, come già diceva chi mi ha preceduta sono le circolari. Emanata la legge, chi insegna, chi interpreta, chi dà gli strumenti a noi operatori del settore è la prassi amministrativa, quindi le circolari, i messaggi, le note emanate dai vari Enti. Consultando Internet, fino a ieri sera, l'Agenzia delle Entrate, normalmente tempestiva, non ha speso un rigo su questo DM. L'Inps neanche a parlarne: è una macchina lenta come ricordo in tutte le occasioni, ed è sempre in ritardo nel fornire le istruzioni. Le circolari potrebbero ampliare la sfera dell'applicazione prevista dalla legge, e quindi dire che alle imprese, alla luce della L. 142 dello scorso anno, si possano assimilare le cooperative? Sarebbe quantomeno singolare. Le cooperative, e parliamo ovviamente di cooperative vere, perché, come diceva giustamente la dottoressa Vitali, per fortuna la legge 142 ha arginato in qualche modo il fenomeno scandaloso della cooperazione finta. Che non è la vostra, , sono le altre cooperative, quelle che con la solidarietà, con il "sociale" non hanno veramente nulla a che fare. Nella mia esperienza ormai ventennale nella consulenza del lavoro, mi è capitato, e capita ancora, che alcuni titolari d'azienda mi chiedano come fare per risparmiare sui costi del personale e mi propangono di "mettere su" una cooperativa. Quando cerco di capire perché pensano proprio alla cooperativa, la risposta, invariabilmente è la stessa "Perché mi hanno detto, il mio vicino, al bar, dal tabaccaio che se metto su una cooperativa non pago i contributi, posso licenziare quando voglio." Insomma, tutte le flessibilità che possono saltare in mente. E a me tocca ricordare, tanto per cominciare, che uno dei presupposti della cooperativa è quello che la gestione sia, appunto, svolta in modo partecipato, ed i soci partecipino alla gestione della stessa, quindi si decida insieme, per esempio se acquistare un macchinario o non acquistarlo, venderlo o quant'altro. E a questo punto l'invariabile risposta " Ma io non voglio qualcuno che comandi in casa mia ".
Quindi, nel mio piccolo, tento di dissuadere dal costituire scooperative, quando le intenzioni mi paiono "poco lecite". Ma per fortuna, leggi recenti sono intervenute in questo senso per cercare di arginare, sicuramente non completamente, questo fenomeno davvero brutto. Tornando invece ai DM del 9 maggio: "imprese" temo, per quanto ad oggi ne sappiamo, che siano proprio le imprese, quindi che siano esclusi i datori di lavoro diversi. Anche qua, imprese che assumano lavoratori che ad una certa data, quindi luglio 2000, risultassero detenuti o internati. E abbiamo capito, dopo la dotta spiegazione della dottoressa Vitali chi è il detenuto. Apro una piccolissima parentesi: circa quindici anni fa, ho seguito per qualche tempo un percorso di inserimento di detenuti. Il carcere di Torino, all'epoca era ancora Le Nuove, aveva messo in piedi questo progetto con la città di Torino e le Associazioni imprenditoriali, per cercare aziende che fossero disponibili a dare una mano, quindi a dare un contributo attivo nel percorso di reinserimento dei detenuti, attraverso percorsi di formazione e successive, eventuali, assunzioni di questi ragazzi e ragazze nel mondo delle imprese. E' stata un'esperienza conclusasi piuttosto rapidamente anche perché, da parte del mondo delle grandi imprese, non vi è stato alcun interessamento. Per quanto mi riguarda, già all'epoca seguivo le imprese artigiane, è stata un'esperienza che mi ha dato molto e mi ha insegnato, che gli sgravi fiscali, gli sconti contributivi, sono importantissimi perché comunque aiutano, ma non deve mancare la volontà di farsi parte attiva in un percorso di reinserimento, dando fiducia, creando un circolo virtuoso. Mi ricorderò sempre una lettera che mi scrisse uno di questi ragazzi che avendo i requisiti per essere ammesso alle misure alternative alla detenzione, cercava disperatamente un datore di lavoro disposto ad assumerlo. Da quella lettera ho capito che non sono necessariamente le competenze professionali o gli eventuali benefici contributivi o fiscali portati in dote dai detenuti a spingere le imprese all'assunzione: quello che è importante è appunto cominciare a conoscere una persona che sta in galera e dargli modo di uscire da quell'esperienza sicuramente drammatica dando loro fiducia. E la fiducia purtroppo, o per fortuna, non si acquista, non si compra con gli sgravi contributivi. Chiusa la parentesi.
Quindi, tornando ai decreti in questione, sì agli sgravi a queste imprese che hanno la decorrenza ormai datata: due anni, dal punto di vista fiscale infatti è chiara la decorrenza e la scadenza. Mentre da parte contributiva, visto che la scadenza non è prevista dalle norme di legge si va avanti. Nel DM del novembre scorso si fa riferimento a un importo che lo Stato destina nel triennio 2000 - 2002 a copertura degli oneri previdenziali. Punto. Se non c'è scadenza, non c'è scadenza, d'altro canto la 381 non ha scadenza, concede questi sgravi contributivi alle cooperative sociali che assumono questi lavoratori finché ci sono i soldi. Quando non ci saranno più i soldi si vedrà. D'altro canto la già citata legge 407 del '90, che concede sconti contributivi molto forti ai datori di lavoro che assumono disoccupati di lunga durata, è ancora in vigore dopo dodici anni. E' vero che da qualche mese c'è un gran fermento intorno alla riforma del mercato del lavoro e, più in generale sul sistema degli ammortizzatori sociali, quindi può essere che questa legge venga modificata. Ma tornando all'articolo 1, è concesso questo credito di imposta pari a 516 euro al mese per ciascun lavoratore detenuto assunto. Ma si dice anche, nell'ultimo articolo di questo DM che l'importo complessivamente stanziato dallo Stato nel triennio è pari a 4 miliardi - mi scuso se parlo di lire ma non ho ancora imparato a pensare in euro. E uno pensa "ma sono un sacco di soldi 4 miliardi". Non è vero niente, perché facendo un conto veloce veloce questo bonus premia le aziende che hanno assunto in tutto 133 detenuti, se tutti questi lavoratori, ovviamente, hanno i requisiti per godere dei 36 mesi di benefici.
Un altro aspetto, già sottolineato dalla dottoressa Vitali, è quello relativo al fatto che la legge in questione non prevede, quale condizione per ottenere il bonus, che l'assunzione sia fatta a tempo indeterminato. La flessibilità in entrata, nel nostro Paese ormai è un fatto acquisito da tempo e ci permette di assumere un lavoratore, anche detenuto per ottenere gli sgravi, a termine.
Quindi l'impresa ha l'esigenza di coprire un posto vacante per esempio per quaranta giorni posso sicuramente godere di questo beneficio. Ovviamente in questo caso il bonus fiscale è proporzionato alla durata. Non solo: si fa anche riferimento al fatto che il lavoratore possa essere assunto a tempo parziale, quindi se un'azienda vuole attivare un rapporto part-time -è possibile assumere contemporaneamente a termine ed a part-time- anche in questo caso il bonus spetta, ovviamente ridotto in proporzione. Un aspetto importante è quello della corrisposione a questi lavoratori, di un un trattamento economico non inferiore al minimo previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro.. Contrariamente a un'altra legge, la 388 del 2000 già citata in precedenza, non è richiesto che l'azienda, oltre a rispettare il trattamento economico minimo, rispetti anche le normative relative all'igiene e sicurezza nei luoghi di lavori previsti dalla legge 626. È singolare questa "dimenticanza", mi ha fatto riflettere. Tutte le norme di legge che ricordo che prevedono sconti o bonus per le aziende parlano sempre del rispetto di normative di igiene e sicurezza sul lavoro.
Altro incentivo per chi assume questi lavoratori è il fatto che per ulteriori sei mesi, dopo la cessazione della detenzione, vi è il diritto al bonus. Come fare a utilizzarlo? Semplicissimo, con la compensazione. Chi di voi paga contributi e tasse sa che ormai da qualche anno c'è il modello F24, un modello unificato che permette la compensazione immediata, nei casi previsti, tra debiti e crediti, non si aspetta più che l'erario o i vari enti rimborsino i crediti dopo mesi e mesi. Altro aspetto interessante è dato dalla lettura dell'articolo 5 di questo DM, laddove si dice che questo bonus da un milione al mese, a tempo pieno per ogni lavoratore assunto, è cumulabile con altri benefici. E in particolare cita appunto l'articolo 7 della legge 388 /2000. Quindi se un'impresa, io continuo a pensare all'impresa, assume un detenuto a tempo indeterminato perché non ha interesse a fissare una scadenza predeterminata, ha diritto al milione di lire previsto dal DM legato alla legge Smuraglia, ha altresì diritto, se l'età del detenuto assunto è superiore ai 25 anni, e da oltre due anni non ha avuto altri rapporti di lavoro a tempo indeterminato (perché magari era in galera), ad un altro bonus di 800.000 lire mensili, previsto appunto dall'art. 7 legge 388/00, a condizione che l'assunzione incrementi l'organico medio dell'impresa.. E ancora: in virtù del fatto che il lavoratore da oltre due anni è disoccupato, porta in dote un'ulteriore agevolazione, questa volta di natura contributiva, prevista dalla legge 407/90 che esonera le imprese dal pagamento dei contributi a proprio carico per 36 mesi. Per essere un minimo concreti ed operativi, quindi, prendendo a riferimento un lavoratore metalmeccanico artigiano di quinto livello, quindi un operaio qualificato, della Regione Lombardia, vedremo che il costo complessivo per l'azienda, tra salario diretto (minimo tabellare, ex contingenza, ecc) salario indiretto (ferie, permessi, tredicesima, trattamento di fine rapporto, ecc), oneri contributivi dovuti ad Inps ed Inail, si aggira attorno ai 40 milioni di lire all'anno. Se da questo importo noi togliamo mensilmente il milione di lire del DM Smuraglia e le ottocento mila lire dell'articolo 7 della 388/00 avremo un risparmio di 21 milioni e ottocento mila lire, quindi il costo aziendale scende a circa 16 milioni e annui. Se poi per questo lavoratore si possono godere dei benefici contributivi previsti dalla 407/90 il costo finale a carico dell'impresa è davvero irrisorio.Riepilogando quindi, il lavoratore che abbia i requisiti per rientrare nella legge Smuraglia, nella 388/00 e che ha anche lo sgravio contributivo della 407/90 costa all'azienda 7 milioni e centomila lire all'anno!
Torniamo all'oggetto, che è uno dei DM attuativi della legge Smuraglia: l'assunzione del detenuto può anche essere effettuata con rapporto di apprendistato, il che presuppone che vi sia un datore di lavoro, o un suo delegato, che insegna ed un lavoratore che impara.. L'età massima per l'assunzione degli apprendista è fissata dalla legge, generalmente a 24 anni, elevata a 26 in alcune aree particolari, e, in alcuni settori del comparto artigiano fino a 29 anni: ad esempio nel settore del legno-arredamento, metalmeccanico-installazione impianti, ed altri ancora. Come detto, presupposto dell'apprendistato è il dovere, in capo al datore di lavoro, di addestrare il lavoratore affinchè acquisisca una qualificazione, ottenendone in cambio notevoli vantaggi sia di natura contributiva, sia di natura retributiva. La retribuzione dell'apprendista, infatti, cresce progressivamente col trascorrere del tempo e del compimento del processo di formazione.

Alessandra Bassan

Ringraziamo Angela Brunetto che, con tutto l'entusiasmo e la disponibilità che la contraddistinguono, ha messo anche lei tantissima carne al fuoco: poi dovremo in qualche modo riordinare le idee. La parola alle Istituzioni, a Mariella Fracasso: l'Amministrazione Provinciale ha un ruolo strategico su questa partita, in qualche modo "regolatore" proprio per le sue specifiche competenze istituzionali in materia di mercato del lavoro, e quindi è importante ascoltare il suo punto di vista.

Mariella Fracasso

Dopo aver assistito ad una ricchissima illustrazione della normativa ed aver esplorato, con voi, l'evidenza di una serie di complessità, il mio intervento, che non ha e non avrà le caratteristiche di disamina da fine giurista (come quello di chi mi ha preceduto) cercherà di fare il punto su alcuni elementi rispetto ai quali la Provincia di Milano può dirsi parte attiva in quanto Istituzione che, come ricordava Alessandra Bassan presentandomi, è titolare delle politiche del lavoro. Io aggiungerei anche delle politiche attive del lavoro. Quindi quello che un'Amministrazione Provinciale può sviluppare in questa fase così ricca di stimoli, di proposte, di opportunità, è quella di dare un supporto a organizzare, collegare, ordinare la possibilità di ben fruire di questi benefici, in maniera organica e in maniera chiara. Certo che la Provincia non gestisce direttamente nessuna delle attività, delle procedure e delle misure, che portano a fruire delle agevolazioni e degli sgravi sia contributivi sia fiscali, però può facilitare, in una logica di interventi più ampi, le sinergie positive tendenti all'integrazione lavorativa dei detenuti. Da anni la Provincia di Milano ha sostenuto, nel nostro territorio, una serie di iniziative per potenziare, e supportare i soggetti del privato sociale, che, come l'Agenzia di Solidarietà e come l'insieme delle realtà costituitesi in Associazione Temporanea di Scopo, hanno realizzato rilevanti azioni: di orientamento, di sensibilizzazione del mondo produttivo, di ricerca di opportunità di lavoro per i detenuti, pertanto può dare un ulteriore impulso al loro sviluppo. Può contribuire a che tutta una serie di attività dirette all'integrazione lavorativa si concludano con la fruizione pratica e concreta di queste misure agevolative, rivolte ai datori di lavoro (privati, pubblici e cooperative sociali).
Quello su cui, come Provincia, ci siamo mossi in questi giorni, lette come voi tutti le regole e le novità nei due decreti che sono stati illustrati, è stato, appunto il facilitare il raccordo con gli enti erogatori, soprattutto con l'Inps, svolgendo un ruolo (che io definirei come azione di politica attiva del lavoro) teso a sollecitare l'ente previdenziale, perché, rapidamente possa chiarire l'insieme delle modalità di applicazione di questi sgravi e di conseguenza renderli accessibili e renderli visibili, chiari e fruibili, da parte di datori dei lavoro, cooperative sociali comprese. Abbiamo messo sul sito della Provincia, proprio da un paio di giorni, la notizia così, un po' fredda, un po' secca, con poco commento: ci sono, cari datori di lavoro, queste opportunità, vi diremo nell'immediato, nel prossimo futuro, come fruirne, come arrivarci. E' già stato fissato per martedì pomeriggio, della settimana entrante, un primo incontro con la direzione regionale dell'Inps, con il dottor Vela e i suoi collaboratori, per poter arrivare in termini rapidi e concreti a conoscere e applicare le procedure operative.
Mi resta qualche dubbio, qualche perplessità che intendevo esprimere a conclusione di questa giornata. Ho qualche preoccupazione, che è già stata espressa anche da altri relatori, per i limiti delle risorse che sono stanziate con questi decreti. Le cifre e le somme le avete già sentiti in precedenza (l'equivalente di 4 e 5 miliardi delle vecchie lire). Temo che con il pregresso dei soggetti già probabilmente assunti nel 2000 e nel 2001, si possa subito arrivare ad una totale saturazione delle risorse, tale da non poter di perfezionare nel corso del 2002 altre costituzioni di rapporto di lavoro mirato e di senso per gli attuali detenuti. Stiamo riflettendo su questo dato e pensiamo di elaborare dei criteri e delle priorità che potrebbero essere un elemento di interesse da approfondire se, come io temo, arriveremo a un'anticipata ipotesi di non fruizione di questi sgravi. Quindi ragionare sul come ( trovandoci in questo enpasse,) si possano trovare intese con le altre Istituzioni competenti per definire criteri adeguati e trasparenti che definiscano le priorità di fruizione, in attesa che, al principio del nuovo anno - e speriamo non più con questo ritardo - un ulteriore decreto stanzi ulteriori risorse per gli anni successivi. Un secondo elemento di preoccupazione, che in parte è già stato sfiorato, ha a che fare con la formazione professionale, che mi sembra importante sia stata introdotta, come fase preparatoria e propedeutica all'assunzione definitiva. Il dubbio è che nessun tipo di durata del percorso formativo viene ipotizzata da parte del legislatore per la fruizione degli sgravi in questo caso. Quindi di questo triennio che è finanziato con l'attuale decretazione, quanti mesi e quanti anni sono destinati alla formazione prima di arrivare a costituire il rapporto di lavoro? Penso che, anche qui, qualche elemento ulteriore di criterio, di durata, di coordinata, che possa intervenire a questo proposito l'Amministrazione Provinciale, nel suo ruolo, può elaborarlo, può proporlo, può discuterlo insieme agli altri attori istituzionali. La durata, poi, dei trenta giorni di rapporto di lavoro minimo indispensabile per l'accesso agli sgravi, evidenzia qualche altro margine di criticità al quale dobbiamo essere molto sensibili, perché sia fatto buon uso di queste risorse e perché non diventino un espediente per frammentare e parcellizzare opportunità di lavoro che, di trenta in trenta, possono correre il rischio di essere utilizzate con altri scopi, inducendo pertanto un uso distorto delle agevolazioni. Si tratta piuttosto di inserire questi benefici fra gli interventi volti a realizzare un sistema occupazionale virtuoso, un sistema che, debitamente agevolato e integrato, favorisca un'attività piena, duratura, stabile e soddisfacente, sia per i detenuti che per i datori di lavoro. Quindi una nostra attenzione Provinciale che presidi la qualità della collaborazione e dei collegamenti con l'Amministrazione Penitenziaria, l'INPS, l'Agenzia delle Entrate, credo possa contribuire alla costruzione del sistema. Naturalmente vi saranno molti e corretti utilizzi del lavoro a termine, che va benissimo; è importante che ci sia la finanziabilità anche di questi tipi di rapporti di lavoro, che tuttavia ci auguriamo possano preludere ad una trasformazione in lavoro definitivo, perché io credo che sia interesse della maggior parte dei datori di lavoro quello di fidelizzare i propri dipendenti e quindi di non perderli una volta che li hanno formati, che li hanno assunti e che li hanno integrati per un periodo 'determinato' di tempo. Ci vuole un buon utilizzo del rapporto a tempo determinato perché possa essere dotato degli stessi sgravi e delle stesse misure concesse per il tempo indeterminato e una particolare attenzione, però, a che il percorso formativo, utile, opportuno e necessario, non sia lasciato nella totale indeterminatezza, con quanto vi consegue di incertezza per il soggetto detenuto o ex detenuto.
Mi fermerei qui, aggiungendo solo qualche elemento e considerazione non strettamente legata alla legge Smuraglia e ai suoi decreti.
Tutto quello che si è rapidamente evoluto negli ultimi tempi in materia di mercato del lavoro, di nuova disciplina del collocamento, con il decentramento amministrativo(D.L.vo 469/97), presenta ancora degli aspetti irrisolti e, nel caso del carcere, anche un po' caotici. Lo ricordava anche la dottoressa Brunetto, la nuova concezione dello stato di disoccupazione (D.L.vo 181/00), l'iscrizione al collocamento, il tesserino rosa che non c'è più, l'iscrizione fatta per delega ed in modo diversificato all'interno degli Istituti Penitenziari, la possibilità di recupero dell'anzianità di iscrizione per poter fruire dei benefici della L.407, sono una serie di elementi sui quali stiamo lavorando per poter arrivare a un impianto organico, chiaro, in modo che non accada, sul nostro territorio, che a San Vittore si operi in un modo, mentre ad Opera in un altro e a Bollate in un altro ancora. Stiamo quindi lavorando per dare armonia e chiarezza anche agli aspetti relativi ai procedimenti che devono essere adottati da parte della Provincia, del detenuto, dell'Amministrazione Penitenziaria e degli altri soggetti che cooperano per tutte le iniziative di sostegno e di formazione all'inserimento lavorativo, affinché si configuri un impianto efficiente ed organico, senza tutte le perdite di energie per inventare di volta in volta una procedura, una modalità che, naturalmente, non ci aiuta ad usare bene, quando vi si arrivi, anche le agevolazioni previste dalla legge Smuraglia e dai suoi decreti attuativi. Vi ringrazio.

Alessandra Bassan

Ringrazio Mariella Fracasso, che ha manifestato notevole l'impegno in nome e per conto dell'Amministrazione Provinciale nello svolgere un'azione incisiva, in primis di stimolo, nei confronti dell'Inps perché in tempi rapidi e con sufficiente chiarezza emani le circolari (fondamentali perché gli operatori si orientino) sulla tematica molto delicata dei tempi e delle forme degli interventi formativi che sono citati in modo generico e quindi rischiano la possibilità di speculazioni. Non dobbiamo dimenticare (in questo caso parlo davvero a nome dell'Agenzia come vice-presidente - credo che il lavoro dell'Agenzia di questi anni sia sotto gli occhi di tutti e testimoni il fatto che il nostro lavoro è al 99 per cento finalizzato alla sensibilizzazione, alla cultura e all'integrazione di soggetti svantaggiati nel mercato del lavoro e nella società, anche a prescindere da strumenti che sono plurimi e utilizzabili ad incastro) che se vogliamo in qualche modo scardinare un muro di quasi indifferenza, fatta eccezione per una minoranza di imprese e di sistemi economici produttivi del nostro paese, ci vogliono anche questi strumenti. Questo è, e il Seminario di oggi lo dimostra, il tentativo di analizzare uno degli strumenti di cui disponiamo. Poi, le parti sociali per un verso, le istituzioni pubbliche per l'altro, la società civile, l'associazionismo, il volontariato per l'altro, devono certamente costruire insieme un sistema di integrazione ed è quello che credo tutti possano testimoniare sia stato in questi anni il lavoro dell'Agenzia. Quindi più siamo e meglio è.
Ho ricevuto una richiesta di chiarimento da parte di Giancarlo Brunato

Giancarlo Brunato

La mia è una domanda semplice, tecnica, magari anche banale, che va al di fuori della questione se siamo o non siamo imprese. Sono un cooperatore sociale, cooperatore di tipo B. Noi amiamo definirci imprese sociali. La domanda tecnica è questa: i nostri amministratori nelle cooperative sociali, letti questi regolamenti, si sono fatti delle convinzioni che è bene cercare di fugare adesso, se riusciamo. Le cooperative sociali di tipo B sono titolari dello sgravio contributivo ai sensi della legge 381. Questo regolamento, mi riferisco in particolare all'ultimo, quello di febbraio, parla di questo sgravio fiscale, credito d'imposta di un milione. C'è la credenza che questa cosa riguardi anche le cooperative sociali e quindi siccome, sempre in questo regolamento, all'articolo 5 si parla di cumulabilità delle agevolazioni, tutti si sono impegnati di andare avanti su questa strada. Da alcuni interventi mi è parso di capire che la questione possa non essere esattamente questa.

Francesco Maisto

(intervento ancora in bozza non corretto dall'autore)

Io non vorrei fare un'interlocuzione permanente, ma sarebbe grave se prevalesse un'interpretazione sulla quale qualcuno vi conta, scoprendo poi alla fine di non ottenere quanto atteso. Su questo è sempre bene andare con i piedi di piombo. All'inizio vi ho espresso una posizione che non necessariamente deve essere quella prevalente, perciò avevo detto "guardate che probabilmente dirò delle cose che non vi piaceranno". E avevo detto "guardate che per quanto riguarda le cooperative sociali, dalla lettura che ne dò io, non ritengo che gli sgravi fiscali ci siano". Però prendo atto del fatto che, nel dubbio, c'è stato in alcuni territori, chi si è avvalso correttamente, e ha fatto bene, degli sgravi fiscali. Io non so quando si siano fatti gli incontri al Ministero di Giustizia. Attualmente al Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria ne sanno poco di tutte queste cose, tant'è che uno dei decreti, cioè quello sulle agevolazioni contributive, è stato puramente e semplicemente il ricalco di quello precedente. Per quanto riguarda invece specificamente quello sugli sgravi contributivi, se si va a paragonare la minuta della bozza del decreto come era stata fatta in precedenza e come è fatta attualmente, si vede la grande differenza, visto che il precedente non conteneva tetti, cioè non conteneva l'emolumento massimo, quindi il raggiungimento per lo sforamento della quota. Quindi lì la modifica del decreto per quanto riguarda gli sgravi fiscali è stata fatta, ormai c'è il tetto. Io non so fino a quando siano stati fatti questi incontri, però nella corrispondenza ufficiale tra il Ministero della Giustizia e il Ministero del Tesoro fino all'ottobre del 2000, l'interpretazione era la seguente: nel corpo di una lettera si diceva "da ciò deriva che le aziende pubbliche e private potranno usufruire di sgravi contributivi e fiscali godendo di maggiori incentivi rispetto alle cooperative sociali che invece usufruirebbero di soli sgravi contributivi". Non è stato questo il mio criterio di orientamento dell'interpretazione, perché nell'interpretazione e non nell'applicazione della legge, che è cosa diversa, ci si mette davanti la legge e i decreti e ci si ragiona. Questo in qualche modo mi conferma un'interpretazione. Mi auguro che invece sia nel senso che dice qualcuno di voi. È impossibile che attualmente al DAP vi sappiano dare delle indicazioni, la precisione e la puntualità di Don Colmegna e di Licia Roselli si era manifestata nell'invitare a questo seminario anche rappresentanti del DAP, che non hanno potuto partecipare.

Alessandra Bassan

Chiudiamo i nostri lavori,. Vi ringrazio per la partecipazione e arrivederci. Vi faremo sapere nel caso di ulteriori chiarimenti.