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Istituzione di un fondo di garanzia per le vittime della criminalità di
Mario Pavone (Avvocato)
Relazione al convegno "Una legge per le vittime della criminalità - Responsabilità oggettiva e risarcibilità del danno" (parte II) organizzato dall'Associazione Italiana Familiari e Vittime della strada (22 febbraio 2007).
1. Premessa
La disamina della risarcibilità del danno per le vittime della criminalità, stante il diritto più volte riconosciuto in ambito nazionale che europeo, pone, tuttavia, con forza una questione fondamentale: dove attingere i fondi per il risarcimento. Su un piano più generale ed ancor prima di analizzare il quadro delle possibili soluzioni meritano di venir segnalati diversi altri eventi di grande portata normativa. In primo luogo, va sottolineato il positivo orientamento tenuto dal Parlamento che, sia in occasione della prima legge-delega del 1974 che, poi, della legge-delega del 1987 (dalla quale ha preso vita il nuovo Codice di procedura penale), ha voluto ribadire in ordine al criterio di consentire, attraverso l’istituto della parte civile, l’inserimento, nel processo penale, dell’azione civile per i danni da reato. E si tratta di un orientamento ancor più apprezzabile il fatto che il Legislatore, nelle due occasioni ricordate, era venuto orientando le sue scelte di fondo verso un sistema processuale di tipo accusatorio: un sistema, cioè, che, nelle sue ben accreditate configurazioni straniere di common law è viceversa portato ad escludere, dal processo penale, il ruolo e l’intervento della vittima del reato. In questa direzione,devono inoltre essere menzionate, in ordine cronologico - e per limitarci al procedimento di cognizione - le propensioni verso le condotte riparatorie e di conciliazione con la vittima, rilevanti per gli eventuali esiti di estinzione del reato, manifestate dal legislatore nella disciplina del processo penale minorile (artt. 28 e 29 d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448) e,successivamente, nella disciplina del giudice di pace in materia penale (art. 35 d.lgs 28 agosto 2000, n. 274). Va poi anche fatta menzione della prevista e rinnovata possibilità, per la persona offesa dal reato e per il danneggiato che intenda costituirsi parte civile, anche se straniero o apolide residente nello Stato, di poter usufruire, a determinate condizioni reddituali, del patrocinio a spese dello Stato (d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, parte III). Si può anche aggiungere che, abolita, negli anni 1977-1978, la Cassa per il soccorso e l’assistenza delle vittime del delitto, poco prima costituita nell’ambito di una nuova legge penitenziaria (art. 73 l. 26 luglio 1975, n. 354), l’istituzione, a più ampia portata, di un “fondo di soli darietà verso le vittime del reato” veniva prospettata nello schema di un disegno di legge – delega al Governo reso pubblico nel 1992: fondo di solidarietà da alimentarsi – si noti – “anche con l’intero provento delle pene pecuniarie e delle somme versate a titolo di responsabilità civile per la multa o per l’ammenda” (art. 51). In questa struttura di carattere normativo (certamente suscettibile di ulteriori sviluppi, possibilmente aperti anche verso le più interessanti esperienze straniere), si viene ora ad inserire la necessità di dare efficacia alla “decisione quadro” di cui s’è detto. Si tratta di integrare i settori e i momenti di tutela della vittima del reato, in guisa da conferire alla medesima un nuovo assetto e, per così dire, un più ampio e consolidato “statuto”. Per tali incombenze, va ricordato pure che,tempo addietro era stata preposta, in sede ministeriale, un’apposita commissione (la commissione Santacroce).
Appare necessario, tuttavia, procedere lungo tre linee direttrici
a-Un primo obiettivo,animato dal meritorio intento di “riequilibrare” la posizione della vittima rispetto all’imputato (perfino indipendentemente dalla costituzione in giudizio come parte civile), è quello dell’approntare alcuni nuovi congegni ed adempimenti di carattere procedurale (in tema di iniziative d’ordine probatorio, di opposizione alla richiesta di archiviazione, di notifica delle conclusioni delle indagini preliminari). b-Una seconda linea direttiva è quella volta, secondo gli impegni assunti a Bruxelles, a prevedere e meglio garantire, anche attraverso strumentazioni di carattere organizzativo, uno specifico “diritto di informazione” della vittima, circa i modi e i tempi della tutela consentita dallo ordinamento nazionale. c- l’istituzione più generalizzata di un fondo di assistenza, al quale convenientemente attingere per poter elargire contributi d’ordine ripara torio in alcuni casi predeterminati. Occorre,sul punto,saggiare le proposte attualmente in cantiere, e di accompagnarle, fatti salvi gli appunti critici del caso, con il doveroso auspicio di adeguate e rapide realizzazioni. Va sempre sottolineato che compito precipuo dei Governi è quello di apprestare non solo le difese da tali attacchi ma soprattutto,stante la rilevanza che ha assunto il fenomeno,stabilire le regole per il ristoro dei danni arrecati alle vittime ed ai loro familiari. In proposito,la Circolare emanata dalla Presidenza del Consiglio in data 14 Novembre 2003 recita testualmente “Il terrorismo e la criminalità organizzata, anche in Paesi democratici e con avanzate caratteristiche sociali ed economiche come il nostro, hanno lanciato negli ultimi decenni una sfida costante, più o meno grave, all'ordinato svolgersi della vita civile, seminando una dolorosa scia di vittime non soltanto tra coloro che rappresentano lo Stato, ma anche tra la gente comune”. Le istituzioni, sulle quali si fonda la struttura democratica del Paese, hanno tenuto salda la loro autorevolezza e la generale condivisione dei più alti valori alla base della coscienza civile ha costituito un baluardo invalicabile che ha impedito a questi fenomeni di assumere dimensioni più rilevanti e, tanto meno, di prevalere. Il prezzo pagato, però, in termini di vite umane, di drammi esistenziali e di sofferenze familiari e' stato, al di là delle dimensioni numeriche, rilevantissimo. Lo Stato, anche rendendosi interprete dei sentimenti di gratitudine e di solidarietà dei cittadini, e' intervenuto, a più riprese, con norme a favore delle vittime per fatti di terrorismo e di criminalità organizzata, con il preciso intento di offrire un segnale di sostegno, in termini morali ed economici, a fronte di quei delitti diretti contro la sua stessa ragion d'essere. In tale ottica vanno annoverati tutti i provvedimenti emanati a vari livelli diretti a garantire una qualche tutela giuridica agli interessi ingiustamente lesi di quanti sono caduti vittime del dovere a causa di atti che non trovano alcuna giustificazione sul piano del diritto internazionale, tanto meno in termini di rappresaglia.
2. I Fondi esistenti
A questo punto un’attenta disamina meritano alcuni fondi,appositamente costituiti, che eroga no alcune provvidenze per il risarcimento dei danni subiti dalle vittime di altri eventi.
Merita innanzitutto una apposita disamina il Fondo di garanzia vittime della strada
Il Fondo è stato istituito in forza delle norme di cui agli artt. 19 e seguenti della L. 990/69 ed è un istituto finalizzato a garantire i principi di sicurezza e solidarietà sociale su cui si basa la legge n. 990 del 1969, nonché il principio dell'obbligatorietà dell'assicurazione sul la responsabilità civile. In base all'art. 19 della L. 990/69, il Fondo provvede al risarcimento dei danni provocati dalla circolazione di veicoli o natanti non identificati, o che siano sprovvisti di copertura assicurativa, o risultino assicurati presso imprese cadute in dissesto finanziario, che si trovino cioè in stato di liquidazione coatta o vi vengano poste successivamente. Nel primo caso, quello cioè in cui il veicolo non sia stato identificato, il risarcimento è dovuto per i soli danni alla persona. In assenza della copertura assicurativa del veicolo, seconda ipotesi prevista dall'art. 19 della L. 990/69, il Fondo risarcisce i danni alla persona e quelli alle cose il cui ammontare sia superiore al controvalore in lire di 500 ECU, nonché per la parte eccedente tale ammontare. Nella terza ipotesi, ove cioè l'impresa assicuratrice si trovi in liquidazione coatta, il risarcimento è dovuto per i danni alla persona ed alle cose. L'obbligazione cui è tenuto il Fondo di garanzia ha natura risarcitoria: essa si sostituisce pertanto a quella del soggetto responsabile del danno, non sussistendo rapporto alcuno di solidarietà passiva tra Fondo e responsabile del sinistro. L'attività esterna del Fondo di garanzia è svolta da alcune imprese di assicurazione, con competenza territoriale riferita al luogo di accadimento del sinistro, designate con decreto del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale, e alle quali è affidato l'incarico di provvedere alla liquidazione dei danni ed al pagamento dei relativi importi in favore degli aventi diritto. L'impresa designata, per regione o gruppo di regioni, eseguito il pagamento, ottiene il rimborso dal Fondo delle somme versate. Il nuovo Codice delle Assicurazioni, entrato in vigore all’inizio dell’anno 2006, contiene importanti novità legate al Fondo. Con la riforma il Governo e l’Associazione delle imprese di assicurazione e consumatori hanno definito l’estensione dell’intervento del Fondo ai danni causati da un veicolo rubato. In questo caso, vengono coperti i danni alla persona e alle cose subiti dai terzi non trasportati o trasportati contro la propria volontà, limitando l’intervento del Fondo al massimale di legge in vigore al momento del sinistro. Altra novità è il riconoscimento del diritto dell’assicurato alla restituzione del premio per il periodo di residua copertura, ossia quello a partire dal giorno successivo alla denuncia del furto del veicolo all’autorità di polizia. Vi è stata,quindi,una importante estensione ai danni cagionati alle vittime da un veicolo a seguito di un episodio di criminalità comune come quello del furto del veicolo stesso.
B- Il Fondo INAIL
La Costituzione Italiana garantisce a tutti i cittadini il diritto alla salute sul luogo di lavoro e il diritto a mezzi adeguati alle esigenze di vita nel caso di infortunio sul lavoro o malattia professionale. La legge stabilisce l’obbligo dell’assicurazione contro i danni fisici ed economici che il lavoratore subisce a seguito di infortuni e malattie causati dall’attività lavorativa. L’INAIL - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul lavoro e le Malattie Professionali - gestisce quest’assicurazione obbligatoria. Dal 1965 - anno in cui è stato emanato il Testo Unico sull’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro ad oggi, un susseguirsi di disposizioni legislative,di pronunce della Corte Costituzionale, nonché una consolidata interpretazione giurisprudenziale, hanno modificato il settore delle prestazioni fornite da questo Istituto, nel senso di una sempre più ampia tutela nei confronti del lavoratore. Basta citare, a titolo di esempio: •
la legge 151/82 che, oltre a migliorare alcune prestazioni, ha esteso al
lavoratore agricolo autonomo l’indennità per inabilità temporanea; Se la riforma ospedaliera del 1968, e l’istituzione del S.S.N. del 1978, hanno settorializzato l’aspetto terapeutico (affidato alla sanità) e l’aspetto indennitario (affidato all’Inail), la legge 67/88 ha confermato all’INAIL: •
le funzioni medico legali e di certificazione nei confronti dei lavoratori
infortunati e tecnopatici; Negli anni ’90, in seguito alla “maturazione sociale” del diritto del lavoratore non solo al risarcimento economico della menomazione subita, ma all’integrità fisica, è stato riassegnato all’INAIL un ruolo nell’ambito della tutela della salute e della sicurezza del lavoratore. In questo senso, vanno letti: •
il decreto lgs. n. 502 del 1992, con il quale sono stati istituiti e regolati i
flussi informativi tra INAIL e S.S.N. in tema di rischi e danni da lavoro a fini
prevenzionali; Il decreto 38/2000 ha “razionalizzato” il ruolo complessivo dell’INAIL, tanto che oggi l’Istituto che gestisce l’assicurazione sociale contro gli infortuni sul lavoro, si dedica oltre che alla cura e all’indennizzo in caso di infortunio o di malattia professionale: •
alla prevenzione nei luoghi di lavoro,
c-FONDO CASALINGHE
Con Legge 3 dicembre 1999, n. 493 -Norme per la tutela della salute nelle abitazioni e istituzione dell'assicurazione contro gli infortuni domestici (G.U. n. 303 del 28 dicembre 1999) è stata assicurata la sicurezza e la salute attraverso la prevenzione delle cause di nocività e degli infortuni negli ambienti di civile abitazione e l'istituzione di una forma assicurativa contro il rischio infortunistico derivante dal lavoro svolto in ambito domestico. Attualmente circa nove milioni di casalinghe, in base alla legge 493 del 3 dicembre ’99, beneficiano dello speciale fondo assicurativo gestito dall’Inail. In realtà, la legge in questione riconosce, con ritardo, il diritto di tutela sancito dall’articolo 35 della Costituzione e trova applicazione a seguito di una sentenza della Corte Costituzionale che, nel 1995, aveva equiparato il lavoro svolto all’interno della famiglia e per la famiglia, alle altre forme di lavoro. Vi è stata ,inoltre,la estensione anche al caso di morte della copertura assicurativa contro gli infortuni domestici. Ferma restando, quindi, l’obbligatorietà dell’iscrizione, merita di essere sottolineato che sono stati di fatto pochissimi i casi in cui, malgrado i molti eventi infortunistici denunciati, siano stati poi effettivamente elargite prestazioni in favore degli assicurati.
d-FONDO PER LE CALAMITA’ NATURALI
In un recente DDL è stata richiesto il riconoscimento della qualifica di infortunato sul lavoro anche ai cittadini rimasti invalidi, deceduti o dispersi a seguito di calamità naturali avvenute nei comuni individuati ai sensi della legislazione vigente. Secondo il DDL ai cittadini riconosciuti permanentemente inabili da medici dipendenti da pubbliche amministrazioni deve essere immediatamente corrisposta, qualunque sia il grado di invalidità riportato, una rendita provvisoria, calcolata sulla base del minimale retributivo del settore industria e ragguagliata ad una inabilità del 50 per cento. Entro un anno dalla costituzione della rendita, i singoli beneficiari sono sottoposti ad accerta menti medico-legali da parte dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) per l'esatta individuazione del grado di inabilità permanente. Ove, in sede di tali accertamenti, si riscontri, ai sensi delle disposizioni di cui al titolo I del testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, un grado di inabilità permanente inferiore al 50 per cento, le somme eccedenti l'accertato grado di inabilità, corrisposte in data successiva all'accertamento, sono recuperate dall'istituto erogatore mediante rateazione, che comunque non può superare le sessanta rate. Ai superstiti di cittadini deceduti o dispersi in conseguenza degli eventi di cui innanzi sono immediata mente corrisposti l'assegno di morte, le rendite e le altre prestazioni previste dal testo unico, approvato con decreto dal Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, per i requisiti dei lavoratori deceduti per infortunio sul lavoro o per malattia professionale.Le rendite ai superstiti sono calcolate sulla base del minimale retributivo del settore industriale di cui al titolo I del medesimo testo unico. Ai cittadini riconosciuti temporaneamente inabili in conseguenza degli eventi arrecati da medici dipendenti da pubbliche amministrazioni è corrisposta immediatamente l'indennità giornaliera per inabilità temporanea per un periodo non superiore a sei mesi, calcolata sulla base del minimale retributivo del settore industriale, prorogabile per altri sei mesi. Ai cittadini che prestano attività di volontariato a decorrere dal 1^ gennaio 1998, nei casi di incidente o di infortunio per cause inerenti la loro attività a favore delle popolazioni colpite dall'alluvione, è riconosciuto il trattamento infortunistico previsto per i lavoratori dipendenti dell'industria. Le prestazioni sono anticipate dall'INAIL, con il sistema della gestione per conto, disciplinata dal decreto del Ministro del tesoro 10 ottobre 1985, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 46 del 25 febbraio 1986, e rimborsate dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano alle quali è concesso, a carico del Fondo per la protezione civile, un contributo valutato sulla base dell'onere occorrente per riscattare, ad estinzione di ogni onere futuro, il valore capitale, determinato in base alle tabelle di cui al primo comma dell'articolo 39 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, delle rendite costituite dall'INAIL ai sensi del presente articolo. Restano salvi i diritti alle maggiori prestazioni previste dal testo unico approvato con decreto del Presi dente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, ove ne ricorrano i presupposti.
3. Le nuove proposte normative
Come più innanzi esposto occorrerebbe, anzitutto, costituzionalizzare il principio della risarcibilità dei danni delle vittime dei reati prima ancora di affrontare una nuova Legge che disciplini la materia. Sul punto va ricordato che allo stato risultano presentate due proposte di legge costituzionale concernenti la modifica dell’art. 111 della Cost in materia di garanzia dei diritti delle vittime di reato
a- PROPOSTA DI LEGGE COSTITUZIONALE C 1242 BOATO Modifica all'articolo 111 della Costituzione in materia di garanzia dei diritti delle vittime di reato Presentata il 29 giugno 2006
b- PROPOSTA DI LEGGE COSTITUZIONALE S 742 CASSON, BELLINI, COSSIGA, DE SIMONE, DONATI, FUDA, MALABARBA, MANZELLA, MONGIELLO, MONTINO, ROSSA, TIBALDI e VITALI Modifica
dell’articolo 111 della Costituzione, in materia di tutela e di garanzia dei
diritti delle vittime di un reato Nelle relazioni accompagnatorie, di contenuto presso che identico,si sostiene l’approvazione della modifica costituzionale dell’art. 111 Cost. in base all’argomentazione che il Legislatore ha, nel 1999, modificato l’articolo 111 della Costituzione, mediante l’inserimento di norme volte a garantire un processo definito e ritenuto «giusto processo» per dettato costituzionale. La norma fondamentale e principale approvata nel 1999 concerne l’attribuzione di rango costituzionale al principio del contraddittorio; diverse singole disposizioni regolamentano la concretizzazione e l’esplicazione del principio del «giusto processo» e dello stesso principio del contraddittorio, quali quelle relative alle «condizioni di parità» tra le parti, alla «ragionevole durata» del processo e alla terzietà e imparzialità del giudice. In particolare, la riforma costituzionale del 1999 è intervenuta su norme di natura processuale, per garantire alla persona accusata di un reato una vasta gamma di diritti e facoltà, ponendo la posizione dell’accusato per così dire sotto un amplissimo ombrello protettivo, di rango estremamente elevato, come può essere solo il rango costituzionale. Peraltro,la norma riformata dell’articolo 111 (inserita nella sezione II del titolo IV della Costituzione: «Norme sulla giurisdizione»), pur citando ripetutamente «le parti» e «il contraddittorio» tra le parti, non specifica i diritti e le facoltà di tutte le parti di un processo, concentrando la propria attenzione e preoccupazione sulla figura della persona accusata di reato. Ora, come è ben noto, mentre le norme concernenti un’altra parte fondamentale e necessaria del processo, il pubblico ministero (e l’esercizio dell’azione penale), si trovano sia nella sezione I sia nella sezione II del titolo quarto citato della Costituzione, continuano invece a mancare dalla Carta costituzionale norme specifiche a tutela di un’altra parte ancora del processo, la vittima dei reati, nonostante che, fin dalla parte iniziale del testo costituzionale, quella sui «Princìpi fondamentali», si faccia continuo riferimento a princìpi ed esigenze di «solidarietà politica, economica e sociale». Si tratta certamente di una lacuna, che si riverbera anche all’interno del processo penale, ove la vittima del reato trova spazio soltanto se si costituisce parte civile benché alla stessa non venga garantita, allo stato delle norme, una piena tutela, anche perché essa inevitabilmente finisce per appesantire l’iter processuale, così costituendo (e così venendo per lo più percepita) un ostacolo alla rapida definizione del processo. Da ciò deriva una sorta di emarginazione della parte civile, pur costituita nel processo, ad esempio dai procedimenti speciali (l’impossibilità di interloquire nell’ambito di un patteggiamento della pena, l’esclusione dal giudizio per decreto ex articolo 460, comma 5, del codice di procedura penale, l’impossibilità di impugnare l’ordinanza di esclusione della parte civile dal processo, la non previsione della stessa parte tra i soggetti legittimati a chiedere al giudice un’integrazione probatoria ex articolo 441-bis del codice di procedura penale). È evidente quindi come occorra costituzionalizzare il principio della parità delle parti per potersi avere un «giusto processo», e come,in conseguenza,divenga inevitabile la previsione dell’inserimento nella Costituzione anche della tutela della vittima di un reato. L’esigenza di una piena tutela delle vittime del reato è fortemente avvertita ai vari livelli e alle diverse istanze della nostra società, anche perché la parte danneggiata, la parte offesa e la parte civile costituita ricoprono un ruolo e rappresentano un interesse che molte volte non è erroneo definire di natura pubblica o collettiva. Emblematico è il caso delle vittime del terrorismo, quello delle vittime delle stragi, quello degli infortuni-malattie mortali a causa del lavoro, quello delle vittime della criminalità, quello delle vittime di reati a sfondo sessuale soprattutto su minori, quello delle vittime di aggiotaggio o di reati societari-bancari, quello dei reati di disastro ambientale. In tali fattispecie, è evidente che, accanto ad una pretesa formalmente risarcitoria come richiesto dalla legge ordinaria (qualche volta magari per un risarcimento puramente simbolico), assumono maggior rilievo e importanza, anche a livello sociale, la richiesta di verità (anche processuale) e l’interesse alla individuazione e alla punizione del colpevole. Anche a livello internazionale tale esigenza emerge in tutta evidenza sia dalla trattazione che ne fa la Convenzione europea dei diritti umani sia dal contenuto dei provvedimenti frutto dell’attività giurisprudenziale della Corte di giustizia di Strasburgo, la quale ha riconosciuto specifici doveri di «penalizzazione» da parte dei singoli Stati, che hanno trovato una loro collocazione formale nella «Decisione quadro del Consiglio dell’Unione europea del 15 marzo 2001» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale CE L82 del 22 marzo 2001. In questo atto del Consiglio si precisa cosa debba intendersi per «vittima» del reato e le si garantisce la possibilità di essere sentita durante il procedimento (articolo 3). Le si riconosce il diritto di accesso alle informazioni rilevanti ai fini della tutela dei suoi interessi (tra cui quella al patrocinio gratuito), con particolare riferimento al seguito riservato alla sua denuncia e ad essere informata, nei casi in cui esista un pericolo per la vittima, del rilascio dell’imputato o della persona condannata (articoli 4 e 6). Si riconosce il diritto al rimborso a favore della vittima, sia essa parte civile o testimone, delle spese sostenute a causa della legittima partecipazione al processo penale (articolo 7). Si riconosce il diritto alla protezione sua, a quella dei suoi familiari e alle persone ad essi assimilabili, ove si accerti l’esistenza di una seria minaccia di atti di ritorsione o di intromissione nella sfera della vita privata, protezione da garantire anche come riservatezza e tutela della sfera privata e dell’immagine, sia negli edifici giudiziari e di polizia che al loro esterno (articolo 8). Si prevede una normativa che incoraggi l’autore del reato a risarcire la vittima (articolo 9). Infine, sono previsti la cooperazione tra Stati, finalizzata alla protezione degli interessi della vittima nel procedimento penale, nonché la costituzione di servizi specializzati e di organizzazione della assistenza alle vittime. Su questo tema si è avuta una notevole sensibilizzazione anche negli Stati Uniti d’America, che hanno approvato una proposta di emendamento alla Costituzione (Crime Victims Bill of Rights), volta a garantire una serie di diritti alle vittime dei crimini violenti: in particolare, quello ad informare e ad essere informati, a presenziare a tutte le fasi del procedimento, ad essere ascoltato in ogni fase del processo come avviene per l’imputato, ad essere informati su tutto ciò che riguarda l’aggressore, ad avere un processo rapido, ad ottenere il risarcimento totale dei danni da parte dell’imputato una volta che sia stato condannato, ad essere ragionevolmente protetto dagli atti violenti dell’imputato o del condannato, ad essere informato sui diritti spettanti alle vittime. Di fronte a tali tendenze e previsioni normative internazionali, che tendono a superare ritardi e vuoti legislativi fortemente pregiudizievoli per il soggetto più debole e meno garantito, diviene ancora più necessario e doveroso intervenire a tutela della vittima del reato anche all’interno delle regole del «giusto processo». E proprio per superare questi vuoti e questi ritardi, oltre che per riconoscere il livello istituzionale più elevato possibile alla tutela delle vittime e dei più deboli, si propone di riconoscere, nel testo dell’articolo 111 della nostra Costituzione, cittadinanza processuale alla vittima del reato, attraverso la previsione che ad essa vanno applicate tutte le norme dettate a garanzia della persona accusata di un reato. Si ritiene che sarà sufficiente questo richiamo «costituzionalizzato» per convincere il legisla tore ordinario a dare attuazione al quadro normativo dettato a garanzia dei diritti delle vittime di reato in sede di Consiglio d’Europa, superando ritardi e dimenticanze e così dando avvio ad un processo penale certamente più giusto per tutte le parti e quindi anche per le vittime dei reati. Per quanto attiene alla disciplina della tutela, in concreto, delle vittime del reato, meritano di essere ricordate le tre Proposte di Legge in materia di l'assistenza, il sostegno e la tutela delle vittime dei reati
a- PROPOSTA DI LEGGE C 30 BOATO Legge quadro per l'assistenza, il sostegno e la tutela delle vittime dei reati Presentata il 28 aprile 2006
b- PROPOSTA DI LEGGE C 520 TOLOTTI, CRISCI, D'ANTONA, DE BIASI, DE BRASI, FEDI, FILIPPESCHI, FINCATO, CINZIA MARIA FONTANA, GIULIETTI, GRASSI, GRILLINI, LEONI, MANTINI, MARONE, MARTELLA, RICARDO ANTONIO MERLO, MOTTA, MUSI, NARDI, OTTONE, PINOTTI, POLETTI, RAITI, RUGGERI, RUGGHIA Legge quadro per l'assistenza, il sostegno e la tutela delle vittime dei reati Presentata l'8 maggio 2006
c-PROPOSTA DI LEGGE C 981 ZANOTTI, LENZI Legge quadro per l'assistenza, il sostegno e la tutela delle vittime dei reati Presentata il 6 giugno 2006
Nelle relazioni accompagnatorie, anch’essere di contenuto sostanzialmente identico, si sostiene che anche se la vittimologia come ramo autonomo della disciplina criminologica è piuttosto risalente nel tempo, i problemi delle vittime dei reati sono stati a lungo trascurati, e questa sensazione di abbandono è stata acuita dalla progressiva concentrazione di attenzione verso la personalità e gli interessi dell'autore del reato e dal talora mortificante raffronto, specie per le vittime traumatizzate in massimo grado, con il dispendio di risorse ed energie provocato dalle varie forme di protezione previste a favore di «coloro che collaborano con la giustizia», dopo averla offesa. Un efficace stimolo al riconoscimento della posizione della vittima come soggetto debole meritevole di una particolare tutela giuridica sia nel sistema penale di diritto sostanziale che in quello di diritto processuale è venuto da un intervento normativo a livello europeo, attuato con la decisione quadro 2001/220/GAI del 15 marzo 2001 adottata dal Consiglio dell'Unione europea, che individua uno standard minimo di diritti che ciascun Paese membro deve garantire alle vittime del reato, quali portatrici di istanze autonome cui ciascun ordinamento deve dare spazio e soddisfazione. Alcuni progressi sono stati ottenuti nella nostra legislazione, in ragione essenzialmente dei drammatici passaggi attraversati dal Paese nella lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata. Tuttavia molto deve esser fatto e per tali ragioni la seguente proposta di legge, già presentata nella XIV legislatura (atto Camera n. 3367), mantiene intatte le sue motivazioni giuridiche e sociali. Se per molti Paesi si è trattato di armonizzare e adeguare opzioni normative già accolte da tempo, sia pure senza un particolare coordinamento, per altri Paesi (come l'Italia) l'approccio europeo a tematiche di questo tipo ha costituito l'occasione di tentare un primo inquadramento del problema, elaborando e mettendo a punto un testo articolato di norme (alcune di carattere programmatico, altre più specifiche) che tenesse conto delle indicazioni desumibili dalla decisione europea del 2001 e dagli indirizzi che conseguentemente, negli anni successivi, la giurisprudenza comunitaria ha assunto, così da realizzare un assetto istituzionale della materia all'interno di uno spazio giuridico comune. E ciò in quanto l'Italia ha adottato finora misure e forme di assistenza, sostegno e informazione solo a favore di alcune vittime «particolari» (terrorismo e criminalità organizzata), trascurando del tutto - fatta eccezione per alcune iniziative di amministrazioni regionali (in Lombardia, in Emilia-Romagna, eccetera) - le vittime della criminalità comune verso le quali il Consiglio dell'Unione europea ha dettato invece prescrizioni da far valere per l'intera Unione. Anche richiamandosi alle conclusioni del Consiglio dell'Unione europea di Tampere del 1999, questa proposta di legge quadro intende in particolare rendere concreto ed effettivo il principio di non discriminazione fondato sulla nazionalità almeno per ciò che concerne alcuni aspetti fondamentali della tutela, quali l'informazione e l'assistenza, prevedendo poi per le vittime residenti all'interno dell'Unione europea l'applicazione di specifici istituti processuali, come l'esame testimoniale a distanza, attraverso il regime della videoconferenza (articoli 1 e 4, comma 2). In riferimento agli indirizzi adottati dal Consiglio dell'Unione europea, la proposta di legge si muove in una triplice direzione, così da garantire alla persona offesa dal reato: da un lato, un'informazione il più possibile piena e capillare dei diritti che le spettano sia in sede giudiziaria che in sede amministrativa, predisponendo e allestendo appositi servizi e organismi in tale senso; dall'altro, un ampliamento delle sue facoltà all'interno del processo penale, riconoscendole una più attiva possibilità di partecipazione all'iter della intera vicenda giudiziaria; dall'altro lato, ancora, un'assistenza di natura economica in grado di alleviarne il disagio, nei casi in cui l'autore di determinati reati non sia stato identificato ovvero sussistano ragioni che rendano indispensabile, in assenza di altre fonti, un contributo equitativo al suo ristoro finanziario da parte dello Stato. Tra i compiti dello Stato si è inserita l'introduzione di un sistema di conciliazione tra le parti, vittima e reo, operando una valorizzazione degli strumenti necessari a promuovere la mediazione nell'ambito dei procedimenti penali per i reati ritenuti più idonei a sopportare questo tipo di intervento [(articolo 3, comma 3, lettera d)]. Tali possibilità alternative, peraltro, si inseriscono all'interno di una più ampia scelta razionalizzatrice dell'organizzazione giudiziaria, la cui parte esponenziale è oggi rappresentata dalla riforma del giudice unico di primo grado, dall'istituzione dei cosiddetti «tribunali metropolitani», dalla depenalizzazione dei reati minori e dall'attribuzione della competenza penale al giudice di pace: iniziative, queste, volte non solo a snellire il carico degli uffici giudiziari dal peso di una serie di processi riconducibili in larga parte al cosiddetto «diritto penale minimo», ma anche a favorire il reinserimento del reo nel circuito sociale, attraverso il consenso della vittima in un'ottica di riconciliazione tesa a ricomporre la cosiddetta «pace sociale». Come è agevole ricavare dalla lettura del testo, ci si è proposti di elaborare una vera e propria «tavola dei diritti» delle vittime di tutti i reati, sull'esempio del Crime Victim's Bill of Right degli Stati Uniti del 1990, così da tutelare gli interessi della vittima in modo uniforme e generale, non limitati cioè alla sola fase processuale. Il primo problema da risolvere è parso in ogni caso quello di identificare i destinatari della disciplina, stante la non unitarietà del concetto di «vittima del reato» come modello di riferimento. A fronte della concezione classica della vittima identificata tout court come la «persona offesa dal reato», titolare del bene giuridico tutelato dalla norma incriminatrice violata (bene che si postula leso o messo in pericolo dall'azione o dall'omissione del colpevole), cui il codice di rito del 1988 ha riservato un autonomo spazio all'interno del libro I, si è ritenuto opportuno accogliere una nozione più estesa, coincidente tendenzialmente con la descrizione della persona danneggiata dal reato, incentrata sul riferimento alla titolarità di un interesse patrimoniale o non patrimoniale pregiudicato in via diretta e immediata dall'azione criminosa, facendo ricorso a parametri interpretativi già esistenti nei nostri codici, come la nozione di «prossimi congiunti» (articoli 307, quarto comma, del codice penale; 90, comma 3, del codice di procedura penale) e quella fondata sulla convivenza more uxorio e sul vincolo dell'adozione, utilizzando le indicazioni fornite al riguardo dall'articolo 199 del codice di procedura penale sia pure al diverso fine di individuare alcuni dei soggetti che per i loro rapporti con l'imputato (o l'indagato) hanno facoltà di astenersi dal deporre. Attraverso la ricostruzione dei lineamenti della «vittima del reato», espressione che nella legislazione straniera sembra abbracciare sia il soggetto passivo che il danneggiato dal reato, con l'articolo 1 si è proceduto ad enucleare una nozione ampia di «vittima», basata sul diretto collegamento dell'offeso al danno consistente nella lesione dell'interesse protetto, in modo da consentirne un'immediata identificazione e l'apprestamento di forme di tutela di natura pubblicistica, lasciando al danneggiato più generico di dimostrare di aver subìto un danno civile, non potendo farsi carico al pubblico ministero di indagare per accertare una qualità (quella di danneggiato in senso lato) che può essere presupposto di un'azione non officiosa da esperire secondo i canoni della domanda giudiziale civile. a-Un primo punto qualificante della proposta di legge è quello di predisporre un sistema adeguato e qualificato di informazione che, allo stato attuale, è garantito soltanto all'indagato, e in misura estremamente ridotta alla vittima. A tal fine viene predisposto un sistema di interventi quanto più possibile integrato, che mira a coinvolgere e mobilitare l'insieme dei diversi attori istituzionali e privati interessati dal problema, centrali e locali, Ministeri ed enti locali, in modo da favorire una presa in conto concreta delle esigenze della vittima e di assicurare ad essa un aiuto efficace nella soluzione delle difficoltà incontrate e delle sofferenze subite. È indubbio che il sistema processuale italiano, ripensato con la riforma del 1988, è stato connotato da una attenzione specifica alle esigenze della persona offesa dal reato, riservando ad essa spazi costituiti dall'attribuzione di facoltà e di diritti in ogni stadio della procedura, al punto da dedicare alla «persona offesa dal reato» un intero titolo, il VI del libro I, del codice di procedura penale, significativamente inserito tra quelli relativi ai «soggetti» del procedimento. La proposta di legge-quadro si propone di rafforzare ed ampliare queste garanzie soprattutto ai primissimi stadi in cui avviene il contatto tra la vittima e le istituzioni, evidenziando l'importanza del ruolo della persona offesa in quanto tale nelle varie fasi del processo penale, com presa quella esecutiva, attribuendole poteri di impulso, stimolo, collaborazione e controllo atti a far valere le proprie pretese di giustizia, contribuendo alla corretta impostazione dell'accusa, anche prima ed indipendentemente dalla costituzione in giudizio come parte civile. In quest'ottica vengono suggerite alcune modifiche a norme del codice di rito, volte ad assicurare la partecipazione attiva della persona offesa dal reato al procedimento fin dalla fase delle indagini preliminari, mediante l'attribuzione di una serie di diritti e facoltà di particolare rilievo, anche a fini più squisitamente di tutela della sua incolumità personale. In quest'ottica si demanda al regolamento di attuazione il compito di verificare la formazione e la professionalità dei soggetti istituzionali abilitati all'attività di informazione (polizia, autorità giudiziaria e sportello), indicando alla vittima i percorsi da seguire, da quelli strettamente connessi all'iter giudiziario (presentazione della denuncia, modo di contattare un avvocato, costituzione di parte civile, eccetera) a quelli di carattere più squisitamente sanitario e psicologico, fino a quelli attinenti all'assistenza più prettamente economica (modalità di accesso al Fondo di assistenza alle vittime dei reati, etc). b-Il secondo aspetto qualificante della proposta di legge attiene alla previsione della istituzione di un Fondo di garanzia destinato a far ottenere alle vittime una riparazione che non possono ottenere per altre vie (articolo 6). A parte la scelta dei reati che consentono alle vittime l'accesso al Fondo - che è stata limitata ai reati di maggiore allarme sociale, di carattere doloso, contro la persona e l'incolumità pubblica, pur auspicando che in futuro si possa allargare la relativa area di operatività - si è ritenuto opportuno limitare il diritto di accesso solo a talune categorie di soggetti (persona offesa o determinati superstiti in caso di morte della persona offesa), suggerendo di fissare un limite massimo di riparazione e di circondare la possibilità di ricorso al Fondo entro limiti estremamente rigorosi, così da evitare strumentalizzazioni e dispersioni di danaro, ancorando l'esercizio del relativo diritto a condizioni processualmente certe (una sentenza irrevocabile di condanna, un decreto di archiviazione per essere rimasti ignoti gli autori del crimine). c-Il terzo ed ultimo aspetto qualificante della normativa proposta è l'istituzione di un organismo tecnico specializzato, il Comitato per l'assistenza e il sostegno delle vittime dei reati (articolo 8), non essendo apparso opportuno affidare agli organi istituzionali già esistenti compiti ed attribuzioni che esigono una speciale sensibilità e preparazione al problema vittimologico. Il Comitato non deve limitarsi, infatti, ad accertare ed applicare le norme concernenti la riparazione pecuniaria, ma deve svolgere altresì compiti propulsivi per assicurare la migliore assistenza alle vittime e la prevenzione, conducendo inchieste e ricerche, sviluppando ed estendendo i servizi di assistenza, sensibilizzando quelli già esistenti, ed elaborando le soluzioni più opportune al riguardo. A tale fine è apparso determinante il collegamento attraverso gli sportelli istituiti su tutto il territorio nazionale, così da realizzare un contatto diretto e immediato con le vittime in atto e potenziali.
4- Conclusioni
L’utilizzazione dei Fondi ai fini della risarcibilità del danno per le vittime della criminalità
Nell’ottica del Legislatore vi è stata, quindi, negli anni una estensione della utilizzazione dei Fondi per coprire eventi comunque legati a fatti lesivi della vittima dell’incidente stradale e/o infortunistico che hanno consentito un risarcimento del danno patito in maniera oggettiva. Occorre, quindi, mettere mano rapidamente ad una riforma che comporti una risarcibilità oggettiva delle vittime della criminalità e che preveda un iter rapido attraverso l’accertamento sia delle causa dell’evento, sia delle conseguenze economiche e morali derivanti dal fatto reato sebbene è fuor di dubbio che occorra che la stessa venga preceduta da un necessario adegua mento della norma dell’art.111 della Costituzione. Si pensi al caso della vecchietta rapinata della pensione sociale o derubata dei risparmi in casa ovvero truffata da soggetti rimasti ignoti in cui il provento della rapina, del furto o della truffa, oltre a lesioni personali, cagionino danni economici che impediscano di provvedere ad esigenze primarie come l’affitto di casa, il pagamento delle utenze, l’acquisto di medicinali. In tutti questi casi, l’intervento dello Stato per la tutela di tali eventi appare, oltre che necessario, anche opportuno in considerazione del compito primario a carico dello stesso che è quello di assicurare l’ordine pubblico, compito in cui lo Stato, spesso, risulta carente. Una tutela generalizzata delle vittime del reato, attingendo ai Fondi assicurativi o previdenziali, consentirebbe di garantite alle vittime stesse di evitare,se non l’evento, le conseguenze pregiudizievoli sul piano fisico, morali e, soprattutto, economico dell’evento medesimo. Si tratta,quindi,di estendere le tutele attualmente previste anche a tale categoria di soggetti, attesa la rilevanza che l’aumento considerevole degli episodi di criminalità difficilmente contenibili con gli attuali strumenti ha assunto nella nostra società contemporanea.
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