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I diritti dei detenuti nell’Unione Europea di Maurizio Turco
L’Opinione, 12 marzo 2004
Il 9 marzo, il Parlamento europeo riunito in sessione plenaria a Strasburgo, con 439 voti favorevoli, 49 contrari e 20 astensioni ha approvato la relazione sui diritti dei detenuti nell’Unione europea presentata da Maurizio Turco, presidente dei deputati radicali. Pubblichiamo di seguito le motivazioni allegate alla raccomandazione. Dai rapporti del Consiglio d’Europa (Cde) e del Comitato europeo per la prevenzione della tortura (Cpt), emerge un quadro allarmante delle condizioni in cui sono ristretti i 539.436 detenuti nei 25 paesi dell’Unione Europea. Dai dati raccolti dal Consiglio d’Europa emerge che: in 15 Stati le carceri sono particolarmente sovraffollate; i tassi di crescita nella popolazione carceraria sono elevati e in 11 Stati il tasso di detenuti per 100.000 abitanti è superiore a 100; in 11 Stati gli stranieri sono più di un quarto dei detenuti totali; la percentuale dei detenuti senza condanna definitiva è estremamente alta; i tassi di morti e suicidi sono estremamente preoccupanti.
I rapporti del Cpt segnalano la drammatica persistenza - oltre alla sovrappopolazione - della violazione di alcuni diritti dei detenuti quali l’accesso agli avvocati e ai medici e la mancanza di strutture ed attività adeguate, di relazioni tese tra detenuti e personale, violenze, mancanza di personale e inadeguatezza della sua formazione, incapacità di fornire risposte adeguate al problema dei detenuti stranieri. Il Cpt ha inoltre segnalato l’estrema durezza del regime speciale, detto del 41 bis, previsto da una legge della Repubblica Italiana, sul quale il Cpt ha espresso la sua preoccupazione e che pone problemi di conformità con i diritti umani fondamentali. Inoltre, la Corte Europea per i Diritti dell’Uomo ha recentemente condannato l’Italia per l’impossibilità di fare ricorso per ottenere la revisione del provvedimento di assegnazione in tale regime. L’applicazione di tale regime speciale di detenzione è intollerabile in uno Stato democratico e per tali motivi è necessario che:
Il relatore nota inoltre che per quanto riguarda la Spagna uno studio universitario - in assenza di dati ufficiali precisi - afferma che circa l’80% delle persone che rientrano nel primo grado di trattamento - ovvero in regime chiuso o speciale (persone incluse nei Fies e nell’articolo 75 del regolamento penitenziario) - stanno scontando la condanna al di fuori del proprio luogo di residenza. Analisi dell’efficacia della protezione dei diritti delle persone private della loro libertà: le norme a garanzia dei diritti delle persone private della loro libertà sul territorio dell’Ue, non mancano regole per così dire di soft-law (regole minime, norme penitenziarie, risoluzioni, raccomandazioni) elaborate a livello nazionale, al Consiglio d’Europa e all’Onu.
A livello Onu, si ricordano in particolare le Standard minimum rules for the treatment of prisoners, nonché le Basic principles for the treatment of prisoners. Il Consiglio d’Europa ha approvato numerose risoluzioni e raccomandazioni che toccano i principali aspetti della detenzione. Si richiama in particolare, oltre alle fondamentali "Regole penitenziarie europee" (ovvero una serie di linee guida nel campo penologico, attualmente in corso di revisione), quelle sulla sovrappopolazione carceraria, sull’assistenza sanitaria in prigione, sull’educazione, sugli stranieri, sulle pene alternative. I principi contenuti in tali documenti non sono però giuridicamente vincolanti per gli Stati e, nella sostanza, sono le leggi nazionali e le sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo a dettare le norme per gli Stati membri in materia di privazione di libertà. Anche al fine di ovviare a tale situazione, in sede di Assemblea parlamentare del Cde, è in corso di elaborazione una relazione affidata all’on. Michel Hunault, che propone l’elaborazione di una Carta Penitenziaria Europea che contenga norme vincolanti per gli Stati e la possibilità per i membri della commissione giuridica e per i diritti umani dell’Assemblea di visitare le prigioni. Nel condividere pienamente tale iniziativa in sede di Cde, si propone un approccio pragmatico per l’Unione: appoggio dell’iniziativa in sede di Cde e elaborazione di una posizione comune su alti standard in materia di protezione dei diritti delle persone private della loro libertà in sede di Cde; verifica dell’esito dei negoziati in sede di Cde e, nel caso in cui l’esito fosse insoddisfacente, elaborazione da parte dell’Ue di una Carta dei diritti delle persone private del la loro libertà.
I meccanismi e gli organi di monitoraggio
Il Cpt è stato creato da una convenzione del Cde nel 1989. I suoi compiti principali sono quelli di monitorare la situazione dei luoghi di detenzione delle persone private della loro libertà (prigioni, stazioni di polizia, centri di ritenzione di stranieri, carceri militari, ospedali psichiatrici, ecc), eseguendo visite regolari e ad hoc ed esprimendo raccomandazioni allo Stato visitato. Il Cpt intrattiene con gli Stati membri rapporti di cooperazione e collaborazione; in questo senso il Cpt non è un organo giudiziario o sanzionatorio, con poteri vincolanti per gli Stati, ma un organo che mira a prevenire e fare progredire progressivamente le condizioni di detenzione. Anche a livello di Nazioni Unite è in corso il tentativo di creare un organo simile, attraverso il Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura e le pene disumane e degradanti (Cct). Esso prevede, oltre alla creazione di una "Sottocommissione sulla Prevenzione" con compiti e poteri sostanzialmente simili a quelli del Cpt, la creazione a livello nazionale di meccanismi e organismi indipendenti con compiti di prevenzione attraverso il monitoraggio della situazione dei luoghi di detenzione. In definitiva, i meccanismi attuali sono sostanzialmente soddisfacenti. Il ruolo proposto per l’Ue in tale ambito, anche al fine di evitare inutili sovrapposizioni con conseguente spreco di risorse umane e finanziarie, deve essere finalizzato a coordinare la propria politica sui diritti umani con gli organismi di controllo e tutela già esistenti. L’Ue, vista l’esistenza della Rete europea di esperti dei diritti dell’uomo e la recente decisione di trasformare l’Osservatorio Ue sul razzismo e la xenofobia di Vienna in un Osservatorio Ue sui diritti umani, dovrà oltre a continuare a integrare le rilevazioni del Cpt e degli organismi nazionali nei rapporti annuali sulla situazione dei diritti dell’uomo nell’Ue, proporre le iniziative appropriate per sanare situazioni di violazione dei diritti.
È inoltre urgente che gli Stati membri ratifichino il Protocollo opzionale - eventualmente attraverso un’iniziativa dell’Ue al riguardo -, auspicando che in tutti gli Stati membri dell’Ue i deputati nazionali abbiano la prerogativa di ispezionare i luoghi di detenzione e visitare i detenuti, così come già accade in Francia, Italia e Polonia. Naturalmente anche i parlamentari europei devono avere tale prerogativa rispetto all’intero territorio dell’Unione, come peraltro già richiesto dal Pe: essa è estremamente importante, perché permette ai legislatori di conoscere la realtà detentiva, esercitando un controllo volto a prevenire abusi e violazioni dei diritti dei detenuti e a prendere le misure legislative volte a risolvere strutturalmente tali problemi.
Le violazioni dei diritti dei detenuti sono sanzionate a livello nazionale dalle rispettive corti sulla base delle leggi nazionali, ed a livello europeo dalla Corte Edu, che può intervenire per condannare uno Stato rispetto ad una violazione dei diritti e delle libertà fondamentali in un caso individuale. La Corte Edu ha sviluppato una giurisprudenza evolutiva a garanzia dei diritti dei detenuti, che si basa principalmente sull’art. 3 (proibizione della tortura e delle pene inumane e degradanti) e che integra anche elementi extra-convenzionali, come le regole penitenziarie europee ed i rapporti del Cpt rispetto ad un determinato istituto penitenziario. La Corte Edu, oltre a condannare gli abusi compiuti da agenti dello Stato, è passata più recentemente ad affermare che l’art. 3 tutela il diritto "a essere detenuto in condizioni che devono essere compatibili con il rispetto della dignità umana": essa verifica in pratica la sussistenza di un maltrattamento che raggiunga un "minimo di gravità", da valutare "relativamente" alla situazione di specie. Sugli Stati incombono obblighi negativi, di astensione: non sottomettere i detenuti a condizioni di detenzione che siano costitutive di un maltrattamento contrario all’art. 3; ed obblighi positivi, d’azione: assicurare condizioni di detenzione conformi alla dignità umana. Non è più tollerabile che gli Stati membri mantengano legislazioni contrarie alla giurisprudenza della Corte Edu (che vincola anche l’Ue in virtù dell’art. 6 Tue), arrivando sinanche a non applicare le proprie leggi di tutela dei diritti dei detenuti e negandogli di ricorrere contro le violazioni dei loro diritti.
Frequentemente gli Stati adducono come motivazione per non attuare le riforme necessarie - raccomandate ad esempio dal Cpt - problemi legati alla mancanza di fondi. Per quanto comprensibile che le risorse di bilancio siano limitate, è necessario che sia fatto uno sforzo supplementare. Infatti, sugli Stati incombe la responsabilità di garantire l’esercizio effettivo dei diritti individuali delle persone private di libertà, ed in particolare l’obbligazione positiva di progredire gradatamente verso obiettivi di maggiore garanzia. L’Ue potrebbe svolgere un ruolo importante in questo senso creando una linea di bilancio specifica volta a fornire fondi ed assistenza al fine di permettere la ristrutturazione ed il riammodernamento dei luoghi di detenzione al fine di renderli conformi agli standard europei.
Numerosi problemi legati ai luoghi di detenzione sono collegati al quadro più generale della politica penale degli Stati membri. Come rilevato dal Cde, la sovrappopolazione delle prigioni e i problemi connessi potrebbero essere parzialmente ma efficacemente risolti attraverso una maggiore applicazione delle sanzioni alternative al carcere. Esso ha raccomandato agli Stati membri l’applicazione progressiva degli strumenti sostitutivi alla detenzione (liberazione condizionale o anticipata, sorveglianza intensiva o elettronica, riduzioni di pena, grazie, amnistie, semilibertà, congedi penitenziari, lavoro all’esterno, regimi aperti, trattamento all’esterno, giornate separate) e sostitutivi all’entrata in carcere (decriminalizzazione e la decarcerazione, sospensione della condanna o dell’esecuzione della pena, lavori di interesse generale, pene pecuniarie, divieto di guida, confisca, arresti domiciliari, interdizione di esercitare una determinata attività). Nel prendere nota del lavoro svolto in sede di Cde dagli Stati membri dell’Ue, è necessario che gli impegni assunti siano effettivamente realizzati sia sul piano legislativo, che su quello giudiziario.
In conclusione si auspica che l’iniziativa lanciata dal Consiglio sotto presidenza italiana sulle prigioni prosegua, con l’obiettivo principale di garantire la protezione dei diritti delle persone private della loro libertà, in un’Unione che - anche in virtù dell’accelerazione della libera circolazione delle persone, della recente entrata in vigore del mandato d’arresto europeo, nonché delle competenze che il Trattato dell’Ue, la Carta dei diritti fondamentali ed in futuro la Costituzione le affidano in tema di diritti umani - deve progredire verso uno spazio di libertà, giustizia e sicurezza reale, basato sul rispetto dei diritti fondamentali universali.
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