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Parlare del lavoro in carcere è parlare del carcere di Lorena Orazi
Parlare del lavoro in carcere è parlare del carcere, e non è possibile capire l’evoluzione storica dell’istituto senza accennare a un’analisi, necessariamente sommaria in questa sede, dell’evoluzione della pena detentiva e della funzione, assai mutevole, che essa ha svolto nel tempo. Su questo tema il panorama è assai ampio e variegato ma sicuramente l’interpretazione offerta dalla "critica materialistica della penalità" e, specificatamente, dagli studi di economia politica della pena di Rusche e Kirchheimer rappresentano una vera e propria rottura epistemologica, su cui si inserì anche Focault con "Sorvegliare e punire" e la sua teorica della punizione come disciplinamento. Quella rottura metteva finalmente in relazione la pena con le vicende, soprattutto economiche, della società. La pena detentiva, nella sua forma di privazione della libertà, si consolidò infatti in un momento storico in cui la società, sulla base dei principi filosofici dell’Illuminismo e del ripudio delle pene corporali e delle mutilazioni quali risposte sanzionatorie tipiche dello Stato assoluto, la ritenne più adeguata al fine di ristabilire l’ordine giuridico violato. Si affacciò così l’idea di organizzare i luoghi della pena, dove applicare la sospensione dalla libertà in maniera proporzionata, secondo il dettato della legge. La stessa cultura della nuova società borghese, poi, nella espressione religiosa delle società formatesi attorno alla protesta e ai principi etico-morali di Calvino e Lutero, diede vita alle prime forme di lavoro penitenziario sistematico. La casa di correzione nasce infatti in Olanda ed è la struttura in cui meglio si distingue per la prima volta l’intento di recuperare a fini produttivi il reo, ripudiando l’adozione di sistemi punitivi contrari al comune sentire della cittadinanza, ma soprattutto contrastanti con le esigenze dell’economia. Attraverso la forzosa trasmissione dell’etica del lavoro ai soggetti devianti, la comunità protestante coniuga l’ambivalenza dell’esigenza punitiva e retributiva con l’esigenza di recupero del reo. E questa ambivalenza resterà impressa all’istituto del lavoro penitenziario; un’ambivalenza tra intento di recupero alla società e intento retributivo che è propria del concetto stesso di pena detentiva. E’ stato così correttamente sottolineato che "il problema peculiare del lavoro penitenziario, inteso come lavoro caratterizzato soggettivamente dalla condizione di detenuto prestatore di lavoro, è quello del continuo intersecarsi tra situazioni giuridiche nascenti dal rapporto di lavoro e istanza punitiva dello Stato".
Il lavoro in carcere nell’evoluzione storica recente
Il Regio Decreto 18.06.1931 n. 787, che considerava il condannato come privo di qualsiasi capacità di agire, attribuendo allo Stato una superiore funzione educativa e di tutela, configurava il lavoro come mera modalità di espiazione della pena con un carattere sostanzialmente afflittivo. La riforma penitenziaria, introdotta con la legge 26 luglio 1975 n. 354 e il successivo regolamento di esecuzione DPR 29.04.1976 n. 431 introduce una grande novità sul tema del lavoro in carcere. Pur essendone ribadita l’obbligatorietà, il lavoro diventa uno degli elementi cardine del trattamento penitenziario diretto a promuovere il reinserimento sociale del detenuto. Se l’intervento legislativo del 1975 ha avuto il pregio di porre in una prospettiva radicalmente mutata il lavoro dei detenuti, dal punto di vista funzionale, pragmatico, ha prodotto un regresso nello sviluppo delle opportunità lavorative. Per evitare lo sfruttamento della manodopera dei detenuti da parte dei privati, fu abrogato infatti il meccanismo delle concessioni in appalto. Fu lasciato alle Direzioni, cioè in pratica ai direttori degli istituti, l’onere di attivare e gestire le c.d. lavorazioni penitenziarie, senza prevedere né alcuna formazione specifica per i funzionari direttivi a capo delle strutture né un potenziamento delle aree contabili. L’amministrazione centrale si limitò nel tempo a caldeggiare l’implementazione del lavoro senza mai prevedere alcun obbligo di attivare le lavorazioni, con la conseguenza che si è progressivamente registrata una flessione del numero complessivo delle lavorazioni presenti negli istituti penitenziari e delle opportunità occupazionali, tenuto conto anche di un costante aumento della popolazione detenuta. Interventi legislativi successivi che consentirono, in deroga alle norme di contabilità generale dello Stato e di quelle di contabilità speciale, di vendere i prodotti delle lavorazioni penitenziarie a prezzo pari o anche inferiore al loro costo, non sortirono effetti rilevanti, né crearono nuovi posti di lavoro per i detenuti. Si arriva così alla legge 12.08.1993 n. 296 che ha modificato gli artt. 20 e 21 e ha introdotto l’art. 20 bis legge n. 354/1975. Tali modifiche hanno posto sullo stesso piano, almeno dal punto di vista programmatico, la destinazione dei condannati al lavoro e la loro partecipazione a corsi di formazione professionale, consentendo, da un lato, l’organizzazione di lavorazioni gestite direttamente da imprese pubbliche o private e, dall’altro, l’istituzione di corsi di formazione professionale svolti da aziende pubbliche o private convenzionate. Decentrando il coordinamento del settore con attribuzione di competenze ai Provveditorati regionali, si prevede che l’organo periferico possa "affidare, con contratto d’opera, la direzione tecnica delle lavorazioni a persone estranee all’Amministrazione penitenziaria, le quali curano anche la specifica formazione dei responsabili delle lavorazioni e concorrono alla qualificazione professionale dei detenuti, d’intesa con le Regioni" (art. 20 bis L. 354/1975). La seconda novità è costituita dall’introduzione di un meccanismo di assegnazione al lavoro intramurario, una sorta di collocamento interno ad opera di una commissione composta da personale dell’amministrazione penitenziaria e da rappresentanti dei sindacati, che opera attraverso la formazione di graduatorie dei detenuti e di tabelle dei posti disponibili. L’attivazione di questi meccanismi avrebbe dovuto, perlomeno in linea teorica, agevolare la creazione di nuove attività produttive in carcere e una maggiore trasparenza nei criteri di assegnazione al lavoro. L’impianto normativo mirava ad allargare le possibilità di operatività del privato sociale ed imprenditoriale facendo leva sulla messa a disposizione da parte degli istituti penitenziari di locali in comodato d’uso, con la previsione di un rimborso spese forfettario e una percentuale bassissima sugli utili e una manodopera che poteva essere retribuita nella misura non inferiore ai due terzi del trattamento economico previsto dai contratti collettivi di lavoro. Questi elementi non sono stati comunque sufficienti ad attivare un meccanismo virtuoso tale da determinare l’ingresso in massa nelle carceri di imprenditori o del privato sociale. Fornire una risposta esaustiva al perché ciò non sia avvenuto appare alquanto improbabile. Si possono comunque citare alcuni fattori che rappresentano delle rigidità consolidate del sistema carcere:
A sette anni di distanza dal 1993, altri due interventi legislativi completano il quadro delle riforme in tema di lavoro penitenziario: il nuovo regolamento di esecuzione approvato con DPR 30 giugno 2000 n. 230 e la legge 22 giugno 2000 n. 193, c.d. legge Smuraglia. In linea generale, il nuovo regolamento di esecuzione ribadisce che le lavorazioni penitenziarie, sia all’interno sia all’esterno dell’istituto, possono essere organizzate e gestite da imprese pubbliche o private, o da cooperative sociali. La legge Smuraglia, recependo le indicazioni di ampi settori del privato sociale, ricomprende nella definizione di persona "svantaggiata" le persone detenute o internate negli istituti penitenziari ed estende il sistema di sgravi contributivi e fiscali, già previsto per le cooperative sociali, alle aziende pubbliche o private che organizzino attività produttive o di servizi all’interno delle carceri, impiegando manodopera detenuta. La relazione introduttiva alla legge Smuraglia riconosce l’importante opera svolta dalla cooperazione sociale per il reinserimento lavorativo dei detenuti e la necessità di "rafforzare le possibilità di azione delle cooperative sociali rimuovendo alcuni vincoli da cui la loro opera è attualmente limitata". Essa rappresenta uno sforzo apprezzabile, perlomeno dal punto di vista normativo, per rendere appetibile alle imprese esterne l’utilizzo della manodopera detenuta; uno sforzo che, però, ha bisogno di risorse finanziarie adeguate per poter produrre dei risultati in termini di aumento del numero dei detenuti complessivamente impiegati.
Le forme di lavoro possibili
A questo punto appare utile delineare le diverse tipologie di rapporto di lavoro carcerario che, anche alla luce di una pluriennale giurisprudenza della Corte Costituzionale, si possono così riassumere:
La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha accettato in pieno il carattere di specialità del lavoro carcerario, il quale, in quanto strumento per il recupero del detenuto è una semplice modalità trattamentale, da valorizzare per i suoi scopi special-preventivi e rappresenta qualcosa di diverso dal lavoro dei non detenuti. Ma tale valutazione, per la Corte Costituzionale, è limitata al solo lavoro inframurario alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria. Infatti si deve intendere che il rapporto che viene a instaurarsi nel lavoro extramurario, ma, con l’approvazione della legge Smuraglia, anche nel lavoro svolto all’interno dell’istituto alle dipendenze di terzi, è disciplinato, nei suoi elementi essenziali, dal diritto comune.
Il lavoro in carcere: obbligo o diritto? Prima della riforma penitenziaria del 1975 si può quindi affermare che il lavoro, concepito come parte integrante della pena, era un obbligo, non un diritto, e il detenuto lavoratore non poteva invocare la tutela giuridica di interessi collegati all’attività lavorativa prestata, mancando qualsiasi corrispettività tra lavoro prestato e mercede ricevuta. Le attività lavorative erano esclusivamente inframurarie e riguardavano lavori domestici, agricoli, di tipo industriale e artigianale anche gestiti da imprese private, appaltatrici di manodopera. Con questo quadro normativo il numero degli occupati al 31.12.1971 risultava essere di circa 13.000 detenuti su un totale di 22.235. Con la riforma penitenziaria del 1975, in linea generale si afferma l’idea che il lavoro penitenziario, per assolvere al compito di favorire la rieducazione del condannato e il suo reinserimento sociale non deve avere "carattere afflittivo". Sebbene ne permanga l’obbligatorietà per i condannati e per i sottoposti alle misure di sicurezza della colonia agricola e della casa di lavoro, esso deve essere organizzato secondo metodi che riflettono quelli del lavoro nella società libera (art. 20 ord. pen.). Inoltre la determinazione delle remunerazioni dovute, a seconda della quantità e qualità del lavoro prestato, viene agganciata alla contrattazione collettiva nella misura dei due terzi (art. 22 ord. pen.). In termini concreti, come già detto, alle scelte di civiltà operate con la riforma del 1975 è seguito un periodo di impasse, che permane a tutt’oggi, che ha visto, a fronte di un aumento esponenziale della popolazione detenuta dagli anni ’90 in poi, una sostanziale stabilità del numero dei posti di lavoro disponibili all’interno degli istituti penitenziari. Fonti del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria indicano che al 30.06.2002 il numero dei lavoranti era di 14.355, pari a circa il 25% dei presenti. Questo dimostra una incapacità del sistema di dare concreta applicazione a una previsione normativa in cui il lavoro, considerato l’unico elemento "obbligatorio" del trattamento rieducativo, è assolutamente carente e tale carenza è avvertita dalla stragrande maggioranza dei detenuti come "violazione" di un diritto. I detenuti vogliono infatti lavorare, non tanto forse per essere rieducati quanto per non pesare sulle famiglie o, soprattutto nel caso degli stranieri, per avere una vita dignitosa in carcere dove anche generi di prima necessità come i detersivi, il caffè, i francobolli devono essere acquistati. E’ ancora troppo presto per ipotizzare quali saranno gli effetti degli ultimi interventi normativi in termini sia di aumento o meno dei posti di lavoro sia di una maggiore o minore garanzia dei diritti dei detenuti lavoratori. La linea di tendenza che sembra emergere dalle ultime disposizioni normative è quella di un’apertura al privato, affinché si occupi non solo delle attività produttive in senso proprio, ma anche dei servizi tradizionalmente attribuiti alla diretta gestione dell’amministrazione penitenziaria, nella speranza che si verifichi un allargamento delle occasioni di lavoro inframurario, che in qualche modo bilanci un’applicazione sempre più restrittiva delle norme che consentono la possibilità di svolgimento di attività lavorative all’esterno in regimi alternativi alla pena.
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